Граница между правом и политикой более чем тонкая. Как минимум потому, что право, а следовательно, и правовые акты, являются формальным каркасом политического решения в широком смысле этого слова. Когда парламентарии принимают закон, они намереваются определенным способом регулировать какой-то вопрос. Тем самым они принимают политическое решение, которое именуется «законом». Любая социальная, экономическая, институциональная проблема может решаться разными путями. Принимая закон, законодатель определяется с тем, какой путь выбрать, и таким образом делает политический выбор, руководствуясь балансом обще-публичных интересов.
Мотивировочная часть судебного решения опирается на законодательство, и судья применяет его с учетом особенностей конкретного дела. Когда государственные служащие принимают административное решение, они действуют в рамках закона. Когда полицейские выполняют свои функции, их действия также ограничены законом.
В любой сфере деятельности государства, государственных органов или служащих встречается законодательное регулирование, на основании которого эти органы или служащие действуют. Каждый раз они воплощают в жизнь тот политический выбор, который был сделан, когда тот или иной закон принимался. С этого ракурса любой акт – политический, любое действие – политическое.
В связи с этим Европейскому суду по правам человека (ЕСПЧ) очень сложно применять статью 18 Конвенции. По большому счету, эта статья ни о чем. Она о «пределах использования ограничений в отношении прав» в рамках размытой формулировки о «необходимости в демократическом обществе». При этом в других статьях, касающихся конкретных прав и свобод, уже прописано их ограничение национальным законодательством.
Видимо, в связи с тем, что потребность в такой дополнительной статье сомнительна, ЕСПЧ развил своеобразное толкование ее смысла. Используя a contrario умозаключение, суд свел логику к тому, что государство может ограничить законодательно права, предусмотренные Конвенцией, с учетом потребностей демократического общества. Но данное ограничение актом или действием государства должно соответствовать целям, предусмотренным законом. Следовательно, ЕСПЧ в случае нарушения имеет возможность выбирать, применять статью 18 или нет, когда заявитель дополнительно ссылается на нее в своей жалобе. Далее ЕСПЧ либо приходит к выводу, что акт или действие не соответствует букве закона, и в этом случае он просто констатирует нарушение государством Конвенции и считает не нужным рассматривать отдельное нарушение статьи 18 (что обычно бывает). Либо Страсбургский суд отмечает, что действие или акт государства не соответствует «цели» закона, и тогда применяется статья 18. Но как ЕСПЧ может обосновать нарушение «цели» закона? Сделать это очень трудно, если оставаться в правовом поле.
ЕСПЧ должен сделать выбор. Либо ему придется автоматически признавать политическим все, что нарушает закон, и это приведет к абсурдному выводу о ненужности самого европейского суда. Зачем нужен суд, в котором ничего доказывать не нужно, потому что все заведомо предполагается? Это уже не правосудие. Либо ЕСПЧ должен забыть о существовании статьи 18, за исключением тех случаев, когда решение государства грубо нарушает право, поскольку у него явно неправомерные мотивы. Но это обязывало бы суд копаться во внутренних делах государства, поскольку, как уже было сказано, в любом его решении или акте найдется политический состав. Ведь государство – есть квинтэссенция политических органов, оно обеспечивает выбранный политический курс своими действиями и решениями. В этом цель и смысл его существования.
Естественно, ЕСПЧ, мягко говоря, неохотно использует статью 18, применяя ее в отдельных случаях. Например, по делу «Тимошенко против Украины» в 2013 году эта статья стала некой статьей «оппозиционеров». Вероятно, поэтому и российская оппозиция страстно желает примерить на себя эту статью, видя в ней некую «европейскую награду».
Здесь интересы оппозиции и интересы суда диаметрально отличаются. Оппозиции выгодно, чтобы политический характер решения или действия государства был признан европейским судом именно по статье 18, в то время как суду обычно очень сложно данное признание обосновать. Как обосновать намерение? Лишь косвенно и субъективно. Если европейский суд будет систематически интересоваться политическими намерениями государства, их «демократическим характером» (по смутным нестабильным критериям), он сам станет политическим органом. Другое дело, что для этого у него не хватит легитимности. Если ЕСПЧ становится «судом оппозиционеров», возникает большой риск того, что он окончательно заблудится в дебрях различных юридических актов и понятий.
Карин Беше-Головко, доктор публичного права, президент ассоциации Комитас Генциум Франция-Россия, приглашенный профессор МГУ
