РАПСИ публикует полный текст выступления на заседании секции "Реализация решений Конституционного суда РФ" одного из основных ее докладчиков. Мероприятие состоялось 25 июня 2010 года в Санкт-Петербурге в рамках научно-практической конференции, посвященной мониторингу законодательства и правоприменения.

 

Гадис Гаджиев, судья Конституционного суда РФ

 

Тема моего выступления: "Реализация решений Конституционного Суда сквозь призму конституционного принципа единства государственных решений". Это достаточно широкая постановка вопроса. Она предполагает анализ конституционно-правовых взаимоотношений Конституционного Суда, как с законодателем, так и с другими судами.

Сразу признаюсь, что вторая часть этой проблемы мне явно не по зубам, она очень сложна. Я буду говорить только о взаимоотношениях Конституционного Суда и законодателя, буду говорить только о части проблемы.

Исполнение или реализация?

Мне не очень нравится само понятие, хотя оно и используется в нашем законе: понятие "исполнение решений суда". Там, если вы помните, в статье 81 нашего закона говорится о последствиях возможного неисполнения, ненадлежащего исполнения либо воспрепятствования исполнения решения Конституционного Суда. Я думаю, что более точным во всех отношениях термином является тот, что вынесен в название нашей секции – "реализация решений". Это более тонкий термин, обозначающий суть взаимоотношений между судом, который принял решение, и законодателем, который, если не обязан, то, наверное, вправе учитывать это решение. Я думаю, что и то, что в нашем законе говорится об обязанности органов государственной власти принимать необходимые меры в связи с принятием решения, а не в соответствии, это тоже имеет очень тонкий смысловой оттенок: не в соответствии с решением Конституционного Суда, а в связи с решением Конституционного Суда.

С моей точки зрения, проблема реализации решений Конституционного Суда является только частью нормативного содержания конституционного принципа единства государственной власти. Этот принцип текстуально выражен в шестой и седьмой строчках преамбулы Конституции Российской Федерации. Да, в нашей Конституции закреплен принцип разделения властей, но и в условиях разделения власти, государственной власти, речь идет все-таки о единой государственной власти. Алексей Алексеевич Ливеровский любит повторять этот тезис о том, что речь идет не о разделении властей, а о разделении единой государственной власти. И, наверное, совершенно очевидно, что единство предполагает и единство принимаемых государственными органами решений и их исполнения.

Границы возможностей

В свою очередь, при принятии решений Конституционный Суд, конечно же, должен учитывать, что и у него есть объективные границы возможностей. В процессе толкования положений Конституции суд в состоянии придать новые черты лишь очень отдельным, фрагментарным сторонам жизни, он ведь не в состоянии преобразовать всю ее разом. Наверное, очевидно, об этом вчера (24 июня 2010 года, в ходе пленарного заседания конференции – РАПСИ) говорил Валерий Дмитриевич (Зорькин – РАПСИ), когда он рассуждал о спонтанном порядке, и невозможности оторвать народ от его истории. У Конституционного Суда может быть готовность к решительным действиям, и даже какой-то высокий реформационный порыв. Но надо всегда соотносить идеальное и реальное. Философы в этих случаях говорят о ситуации невозможности использования предоставляющихся шансов. То есть необходимо воспринимать как объективную данность те реалии, которые существуют в обществе, с тем, чтобы провести необходимые в этих условиях изменения.

С моей точки зрения, Конституция - это не только результат кодификации самых важных юридических норм, это одновременно и кодификация связи этих норм с прошлым, с историей народа. И это обязательно необходимо учитывать в процессе толкования положений Конституции.

Итак, толкование Конституционным Судом Конституции - одна из разновидностей принимаемых государственных решений - должно подчиняться принципу единства государственных решений. В свою очередь, принцип единства государственных решений является проявлением национального и государственного единства народа, что, в свою очередь, является этическим проявлением солидарности.

Собственно говоря, Конституция ведь опирается на два "кита": это права и свободы человека и гражданский мир и согласие (четвертая и пятая строчки преамбулы нашей Конституции). А что такое гражданский мир и согласие? Ведь очевидно, что понимание гражданского мира - это не есть состояние не войны. Гражданский мир - это отсутствие зоны конфликтности, он имеет гораздо более глубокий смысл, чем просто не война. Но это как в названии романа Толстого "Война и мир": мир - это мир, то есть все, что вокруг нас. Вот это и есть, собственно говоря, солидарность.

Я в связи с этим хочу откликнуться на мысль профессора Яковлева, которую он вчера высказал, о том, что у нас слабая исполнительная власть. Ну, меня, конечно, так зацепило, и я задумался, можно ли согласиться с этим тезисом, или все-таки он нуждается в какой-то коррекции. В целом, я думаю, это замечание полезное. Но для конституционного права аксиоматично, что мощь государства, его сила зависит от того, черпает ли это государство свою энергию из успехов и достижений каждого человека, которые, в свою очередь, возникают благодаря тому, что люди пользуются свободами. Вы все хорошо помните слова "свобода всегда лучше, чем несвобода". Вот это и есть концепция сильного государства, а не просто совершенствование деятельности исполнительного аппарата. Этого явно мало.

Исключить монополию

Теперь что касается особенностей реализации решений Конституционного Суда. Я думаю, что они, безусловно, есть, и они отражают особенности конституционного судопроизводства. Мы об этом в литературе пока говорим еще недостаточно активно. Вот только наши коллеги в Екатеринбурге занимаются проблематикой конституционного судопроизводства, и у них это хорошо получается. Но это пока только начало.

На самом деле особенностей конституционного судопроизводства очень много. И вот, в частности, этот самый принцип окончательности решений Конституционного суда. Ведь это необычно для других судов: решение суда является окончательным. И, наверное, многие коллеги знают эту известную шутку: "Наши решения окончательные не потому, что они мудрые, но они мудрые потому, что окончательные". И мы, видимо, должны иметь представление о том, а что означает окончательность решения Конституционного суда. Это понятие, на мой взгляд, имеет глубокий смысл.

И было бы очень сильным упрощением, и даже вредной редукцией, отмечать некий правовой монополизм Конституционного суда в истолковании норм Конституции. Я считаю, что такого монополизма у Конституционного суда нет и быть не может. Более того, скажу, может быть, несколько усиливая эту мысль: это была бы трагедия государства, если бы и сами импульсы к толкованию Конституции, и само толкование содержательно зависело только от Конституционного суда.

Наверное, все-таки импульсы к развитию конституционного права и, в частности, положения о правах человека должны идти от гражданского общества. Кто лучше знает, что такое академическая свобода? Судья Конституционного суда (если он не профессор), либо преподаватель вуза? Однозначно отвечаю на этот вопрос: преподаватель вуза лучше знает, даже если он не специалист по конституционному праву. Кто лучше знает, что такое свобода средств массовой информации: судья или журналист? Убежден, что это понимает лучше и чувствует на себе лучше журналист. И вот те, кто к нам обращаются с жалобами, они-то и являются первыми толкователями Конституции. Мы работаем на "давальческом" сырье, и какие жалобы, таким и будет развитие конституционного права.

У профессора Хаберле (вы, коллеги, многие знаете эту фамилию) есть очень известная статья об открытом обществе толкователей Конституции. Собственно говоря, здесь я пользуюсь его идеей о том, что толкование Конституции начинается не в здании Конституционного суда, оно начинается в реальной жизни, когда люди начинают осознавать, что необходимо расширить пределы свободы, когда они начинают понимать, что жизнь подталкивает к новому пониманию какого-то права, либо свободы. Североамериканский союз, североамериканцы, на мой взгляд, показали всему миру, что можно обойтись и без войн, и без революций, и можно успешно развиваться в течение более чем двух веков, если умело пользоваться гражданскими правами. И даже ситуация гражданской войны, в конечном счете, была вызвана какими-то дефектами Конституции: не признавали равенство афроамериканцев - вот и возникла ситуация гражданской войны.

Выбор законодателя

Решения Конституционного суда всегда основаны на принципе разделения властей. И, наверное, все-таки у нас в нашем суде присутствует глубокое уважение к дискреционным полномочиям законодателя. Это очень важно, и, пожалуй, это такая неопровержимая презумпция, которая является одним из оснований конституционного судопроизводства. Презумпция того, что наш законодатель привержен идеям конституционализма. Мы должны в это верить, никогда в этом не сомневаться, и из этого исходить. И Конституционный суд, исходя из этой презумпции, не может что-либо поручать законодателю. Формулировки "надо исполнить", "надо выполнить" совершенно недопустимы для конституционного судопроизводства.

Можно, видимо, делать другое. Если использовать метафоры, можно "включать фары дальнего света". Конституционный суд может принять решение, он может истолковать какое-то конституционное положение и показать с помощью этого истолкования, как и куда законодатель может двигаться, но при этом не забывая, что сам-то законодатель будет двигаться, не Конституционный Суд будет двигаться вместо него, и законодатель может взять курс и налево, и направо, и в центре он может брать свой курс, это дело законодателя, и мы должны уважать этот выбор законодателя.

Пример практической работы

Хорошим, на мой взгляд, наглядным пособием для разговора о том, как могут быть реализованы решения Конституционного Суда, является постановление КС о статье 292 Гражданского кодекса. Это дело о конституционном праве несовершеннолетнего члена семьи собственника жилого помещения на жилье. Если вы помните, вчера академик Толстой вспомнил это решение и, как обычно он это делает, достаточно точно покритиковал его. Я с этой критикой абсолютно согласен. Ну, наверное, потому, что я писал по этому решению мнение. Это не было особое мнение, это было мнение, то есть, в принципе, я согласился с тем, что эта норма заслуживает ее дисквалификации, но есть все-таки глубокое различие. И мне кажется, что то, что есть мнение и есть само решение, это очень хороший ориентир для законодателя. Я, собственно говоря, для этого и писал. Для того, чтобы у законодателя было и несколько другое видение того, что имеет место.

Напомню эту ситуацию. До 2005 года для того, чтобы продать квартиру собственнику, если у него есть несовершеннолетний ребенок, ему нужно было, по сути дела, испросить согласие органа опеки и попечительства. В 2005 году (вы помните эти события, они были совсем недавно) появилась идея, что надо бороться с административными барьерами. Органы опеки такие-сякие, да и взяточники они, вот давайте мы их в сторону, они мешают развитию строительства, ипотека плохо развивается. Я хорошо помню, как этот проект обсуждался в совете по развитию гражданского законодательства. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского законодательства неодобрительно отнесся к этой новелле. Но, тем не менее, норма была принята. И вот что мы сейчас имеем.

Поступил ли правильно законодатель, или он допустил ошибку? Мне кажется, надо учитывать, что в конституционном праве есть два совершенно разных института. Первый - государственная защита прав. И второй - самозащита, то есть умелое использование института судебной защиты своих прав.

Должно ли государство полагаться только на самозащиту? Или же государство в каких-то случаях должно активно заниматься именно государственной защитой прав? Что такое государственная защита прав? Это признание того, что есть конституционные права несовершеннолетнего. И это активная нормотворческая работа, связанная с тем, чтобы эти конституционные права были конкретизированы в текущем законодательстве, чтобы появился необходимый шлейф из законов, обычных законов, а если необходимо, и подзаконных актов, которые бы довели до логического конца это конституционно-правовое предписание.

Что мы имели в ситуации с этими несовершеннолетними? Конституционная норма реализована. Есть некие организационные предпосылки реализации конституционного права ребенка, потому что государство все-таки обеспечило появление этого организационного элемента - в виде органов опеки и попечительства. Государство выполнило необходимый объем нормотворческой деятельности, обеспечив, придав этим органам определенную компетенцию.

Может быть (тут можно только строить догадки), государство не до конца довело нормотворческую деятельность. То есть можно было не просто сказать: вы, органы опеки и попечительства, должны рассматривать вопрос о том, давать или не давать согласие на реализацию квартиры. А, может быть, надо было создать достаточно четкие критерии: в каких случаях органы опеки и попечительства должны давать такое согласие, а в каких случаях они не должны вмешиваться исходя из того, что есть все-таки какая-то самостоятельность и нельзя вмешиваться в частную жизнь семьи? Вот этих предписаний конкретных, конкретизирующих, собственно говоря, и не было. И была та практика (да, она существовала, естественно, мы знаем об этой практике), когда органы опеки и попечительства перестраховывались, не давая согласия, или вмешивался какой-то потусторонний метаюридический мотив недачи согласия.

Во всяком случае, законодатель сделал то, что он сделал. Он вообще отвел органы опеки и попечительства и сказал, что вам в эту ситуацию вмешиваться не надо.

Я-то исхожу из презумпции добросовестности, я думаю, что органы опеки и попечительства не сплошь состоят из неучей или недобросовестных людей. Все-таки это педагоги, это люди знающие, что такое неблагополучные семьи. И, наверное, они должны понимать, в каких случаях надо защитить интересы ребенка, а в каких случаях надо сказать "нет".

Что сделал Конституционный суд? Он сказал: норма плохая, и надо полагаться на суды. И вот тут все-таки, мне кажется, академик Толстой прав. Что значит "на суды"? Это ведь все-таки оценка "ситуации" после того, это последующий контроль. Здесь нет превенции, той превенции, которую обеспечивали органы опеки и попечительства. Если квартира уже продана, там может появиться цепочка добросовестных приобретателей, и тогда ребенок на самом деле ничего и не получит. А если в этот процесс будет интегрирован орган опеки и попечительства, может быть, эти органы, так сказать, на дальних подступах к трагедии смогут ее предотвратить.

В общем, я не знаю, как реализует это решение законодатель. То, что эту норму надо будет корректировать, для меня очевидно. Конституционный суд только признал ее неконституционной. Но ведь образовалось, извините, в законодательстве отверстие. А что потом? Можно ли в этой ситуации полагаться только на решение Конституционного суда и полагаться только на самозащиту? Не уверен. Но, с другой стороны, это и не вопрос Конституционного суда, это проблема, которую должен решить законодатель. Потому что только законодатель в отличие от Конституционного суда имеет (во всяком случае, должен иметь) некое представление о социологическом портрете общества.

Каждому закону должно предшествовать социологическое обследование. Мы должны знать, в каком обществе мы живем, мы должны знать, сколько у нас неблагополучных семей, мы должны представлять, какое количество семей вынуждено продавать свои квартиры в силу того, что у них тяжелая ситуация, и исходя из всего этого принимать какое-то решение.

Если же такого социологического портрета общества нет, законодатель действительно может часто повторять ошибки и наступать на одни и те же грабли.