Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Создание избирательного законодательства новой России, начавшееся в первой Госдуме, продолжалось и в последующих созывах. Эти процессы шли нелегко и непросто, причем не только принятие законов, но и формирование на их основе выборных органов разного уровня. И если федеральные и региональные представительные органы власти ко второй половине 90-х уже «вписались» в новые правовые рамки, то в сфере местного самоуправления еще царил, можно сказать, хаос. Красноречивое подтверждение тому — рассмотрениеГосдумой в 1996 году пакета законопроектов, которые должны создать на федеральном уровне гарантии проведения выборов в органы местного самоуправления (МСУ).
Авторы данной законодательной инициативы — депутаты Сергей Митрохин и Сергей Попов (оба - «Яблоко»). Пакет состоял из четырех законопроектов. Базовый первоначально назывался «О неотложных мерах по реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представлявший пакет Сергей Митрохин пояснил, что смысл этого законопроекта «в том, что мы на федеральном уровне своим собственным федеральным законом прописываем те процедуры, которые необходимы для того, чтобы в регионах, там, где отсутствуют соответствующие законодательные акты, были избраны органы местного самоуправления».
То есть, как вы понимаете, проблема формирования органов МСУ стояла очень остро, во многих регионах просто отсутствовала необходимая нормативная база. Так что пришлось «подпирать» ситуацию из федерального центра.
Ситуация осложнялась тем, что буквально накануне Госдума одобрила несколько странную поправку в закон «Об общих принципах…», в результате чего сроки проведения выборов в муниципальные органы власти совпали со сроками принятия законодательных актов об этих выборах. То есть принять закон о местных выборах и провести их региональные власти должны... в один и тот же день. Таким образом, по словам Митрохина, «мы сами дали субъектам Федерации возможность и повод для затягивания выборов». Однако (причуды становления законотворчества!) вместо отмены или корректировки этой поправки был внесен законопроект, идея которого заключалась в том, что в тех субъектах РФ, где до определенного срока не приняты региональные акты, вступают в действие федеральные - то есть именно данный закон.
Таким образом, Госдума устанавливала основные стартовые условия, необходимые для развития процесса самоуправления в стране. Это принципы разграничения муниципальных образований, разделения на избирательные округа, финансирования выборов и ряд других. Как подчеркнул докладчик, «все это Дума вправе сделать в исполнение статьи 133 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает запрет на ограничение прав местного самоуправления. Конституция, как известно, имеет прямое действие, и данный закон как раз и является реализацией данного прямого действия Конституции. Этот закон также призван реализовать норму закона об общих принципах самоуправления о том, что федеральные органы государственной власти гарантируют проведение муниципальных выборов».
Отдельного внимания заслуживает характер прохождения этого законопроекта. Ни вопросов, ни комментариев, ни реплик «по мотивам» Даже председатель профильного Комитета ГД по вопросам местного самоуправления от содоклада отказался. При этом голосование «за» — активное и единодушное.
При этом нельзя все же утверждать, что законопроект проходил «автоматом». Над ним работали довольно долго и подробно и на второе чтение представили лишь через четыре месяца. За это время он был существенно переработан и расширен, в том числе с учетом замечаний и предложений, поступивших от субъектов РФ.
Изменения, которые претерпел этот проект, получили отражение в его новом названии. Ко второму чтению он стал именоваться «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Такое название действительно более точно отражало суть этого закона: установить предельно конкретный механизм реализации конституционных положений о правах граждан на местное самоуправление. При этом, отметил автор и докладчик Серей Митрохин, права регионов нисколько не ущемляются, поскольку на федеральном уровне эти гарантии создаются лишь там, где отсутствуют соответствующие законодательные акты субъектов Федерации.
Увеличение объема законопроекта по сравнению с первым чтением произошло главным образом за счет того, что в него было включено временное положение о проведении выборов в органы местного самоуправления - достаточно объемный документ, который должен был вступить в силу на тех территориях, где не была создана соответствующая законодательная база.
На предложение председательствующего записаться для вопросов и обсуждения не откликнулся ни один депутат. Все голосования — по принятым поправкам, отклоненным поправкам, во втором чтении — прошли буквально на одном дыхании, набрав существенно больше 300 голосов.
На этом же заседании законопроект «прирос» пакетом сопутствующих документов — дополнениями, которые необходимо было внести в ряд законодательных актов в связи с принятием базового закона.
Первый из этих, так сказать, «спутниковых» законопроектов - это поправка в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой предусматривается, что в случае отсутствия местных законодательных актов федеральным законом могут разрабатываться временные нормы, регулирующие вопросы местного самоуправления. Второй — это дополнения в закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», дающий право регламентировать федеральными законами деятельность избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления. И третий - это законопроект о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, необходимых для того, чтобы судами различных инстанций принимались к производству дела о нарушениях прав граждан на местное самоуправление.
Интересный нюанс, дающий некоторое представление о степени сложности становления и законодательной базы местного самоуправления, и собственно процессов формирования органов МСУ: поправка в ГПК относила к числу решений, подлежащих немедленному исполнению, назначение даты выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Ситуация на тот момент сложилась такая, что иначе как через суд заставить должностных лиц субъектов Федерации выполнять федеральные законы было невозможно. Такая вот примета времени…
Эти три законопроекта также были приняты в первом чтении влет, без вопросов и комментариев.
Базовый закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» был принят в целом также с первого захода, причем конституционным большинством. А три «спутниковых» проекта на том же заседании прошли стадии второго и третьего чтений — и вновь без сучка, без задоринки.
Председательствующий на заседании спикер палаты Геннадий Селезнев даже отметил, что, мол, нелегко рассмотреть четыре законопроекта сразу, да еще и принять их в трех чтениях. И назвал это «революцией в нашем законотворчестве».
Дальнейший путь этого пакета законов был тоже гладким и благополучным. Совет Федерации, хоть и считался «палатой регионов», направил его Президенту без рассмотрения. А Президент быстренько подписал — и в ноябре 1996 года они вступили в силу. ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и сейчас — в числе действующих. Разумеется, в обновленной редакции.
