Владимир Новиков, обозреватель РАПСИ
Российские чиновники и главы ведомств-регуляторов вот уже несколько лет пытаются перехватить инициативу у независимых общественных организаций и отдельных активистов в деле борьбы с коррупцией. Получается пока если не откровенно плохо, то как минимум неоднозначно. Независимые центры и фонды давно научились четко указывать на "болевые точки" и анализировать коррупционные процессы. Однако следует признать, что у них нет рычагов влияния на законодателей и власть в целом. Более того – их деятельность чиновников скорее раздражает, чем подвигает к конструктивному сотрудничеству.
Государство же в лице парламентариев и авторов антикоррупционных законодательных инициатив из государственно-правовых управлений, казалось бы, тоже не сидит, сложа руки. Нормативные акты, направленные против звеньев любой цепочки взяточников, приняты и формально действуют. Стоит вспомнить хотя бы новые редакции статей Уголовного кодекса РФ о даче и получении взятки, предполагающие кратные штрафы за данные преступления.
Но на деле ситуация в целом не меняется. И это фактически признали участники Первого Евразийского антикоррупционного форума "Правовые инновации в противодействии коррупции", который 30 мая прошел в Счетной палате РФ.
Что в реальности делать с "коррупционным цунами", знают при этом, похоже, единицы.
Изолировать чиновников
На днях аудиторы из Ernst & Young пришли к выводу, что коррупционные риски отечественных бизнесменов в последний год несколько уменьшились. Причина кроется как раз в совершенствовании "правил игры". Для чиновников ввели обязательное декларирование доходов и имущества, качество данного декларирования, правда, оставим за скобками. Наказания за коррупцию были ужесточены – см. выше о тех же кратных штрафах. Действует подписанный не так давно президентом закон о противодействии коррупции.
Но есть и другая статистика, от МВД РФ. Если в 2008 году средний размер внутрироссийской взятки составлял восемь тысяч рублей, то к середине прошлого года он был свыше 61 тысячи рублей. Таким образом, за неполные четыре года наш коррупционный рынок, даже если считать цифрами из разряда "средней температуры по больнице", "нагрелся" почти в восемь раз.
"Нагревание" продолжается – и брать и давать в России меньше не стали. Печальную тенденцию улавливают и в Кремле, и на Охотном Ряду. Недаром же все последние годы власти пытаются хоть как-то урезать физические контакты чиновников с простыми гражданами. Сейчас их решено сократить максимально. "Одна из принципиальных задач - свести к минимуму контакты с чиновниками со стороны граждан и юридических лиц при получении стандартных государственных и муниципальных услуг", - сказал спикер Госдумы Сергей Нарышкин, выступая на антикоррупционном форуме в Счетной палате.
Экс-глава президентской администрации напомнил, что нижняя палата уже приняла в первом чтении правительственный законопроект, при помощи которого планируется стимулировать ведомства к переходу на оказание услуг по принципу "одного окна". Кроме того, по его словам, депутаты ведут "активную работу над законодательными инициативами по контролю над расходами и доходами госслужащих".
На этом, добавил Нарышкин, законодатели останавливаться не планируют. И заметил, что даже самые хорошие антикоррупционные нормы могут оказаться неэффективными при плохом правоприменении.
То, что оно у нас – чуть ли не самое слабое звено в антикоррупционной работе, спикер скрывать не стал.
Найти индикаторы
Закончив на минорной ноте, Нарышкин недолго побыл в президиуме форума, и быстро уехал. Поэтому вряд ли слышал полностью выступление Директора Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талии Хабриевой. Оно было любопытно хотя бы тем, что юрист призвала к расширению понимания коррупции как явления.
По мнению Хабриевой, у нас до сих пор господствует уголовно-правовая доктрина, по которой взяточничество, взяткодательство, посредничество при передаче и получении взятки – всего лишь отдельные составы преступлений, и мало кто вплоть до последнего времени исследовал такие понятия как "конфликт интересов" или "оценка корпоративных рисков". "А ведь давно уже в обществе и бизнесе созрел запрос на новые приоритеты в деле борьбы с коррупцией, и эти приоритеты – не карательные, а альтернативные – экономические, социальные, этические", - сказала Хабриева.
В частности, она посоветовала внимательнее изучить испанский опыт, где в оценке коррупции давно прибегают не только к юридическим критериям, но и к этическим. Директор Института законодательства и сравнительного правоведения уверена, что борьбе с коррупцией могли бы поспособствовать ведомственные и корпоративные этические кодексы. При одном условии: они не должны слепо дублировать действующие правовые нормы.
Выступивший следом глава Счетной палаты (СП) РФ Сергей Степашин напомнил, что СП создала систему оценки эффективности действия ведомственных антикоррупционных программ: "К настоящему времени эта методика проходит практическую апробацию".
По его словам, четкие прозрачные индикаторы "позволят объективно оценить, стоит ли полученный результат затраченных на него средств".
При этом, как отметил Степашин, учитываются не только валовые показатели, вроде количества уголовных дел или объемов вскрытых финансовых нарушений, но, прежде всего, качественные индикаторы. Среди них он назвал оценку гражданами уровня коррупции в стране, динамику снижения административных барьеров, степень прозрачности работы государственных и муниципальных органов власти.
Про статистику МВД о среднем размере взятки в стране и его галопирующем росте Степашин предпочел не сказать ничего.
Английский судья и гнилое мясо
В ходе ряда масштабных форумов последних 3-4 лет меня порой не покидало ощущение, что "прима" на них - не первое лицо государства, министр или спикер палаты парламента, сидящий в центре любого президиума и выступающий с выхолощенным докладом, а скромный пожилой человек в вечно неярком костюме, с тихим голосом и не всеми однозначно оцениваемым прошлым. Я говорю о председателе Конституционного суда РФ Валерии Дмитриевиче Зорькине.
В ходе антикоррупционного форума в Счетной палате – формально для главы КС и не совсем "профильного" - Зорькин снова смог удивить.
"Я выступаю здесь не как должностное лицо, а как человек, который еще что-то помнит о таком явлении, как коррупция", - парадоксально начал свою речь конституционный судья. Продолжил – не менее интригующе: "Есть живой организм, а есть – пораженный раковой опухолью и ее метастазами - коррупцией".
От неприятных медицинских аналогий Зорькин перешел к не менее неприятным гастрономическим: "Для английского судьи совершить коррупционный акт это все равно что съесть у всех на глазах кусок гнилого мяса. А есть страны, где это – нормально". Перечень стран, где "это – нормально", Валерий Дмитриевич уточнять не стал. Может, напрасно?
Но то, оказалось, была лишь преамбула. Далее Зорькин заметил, что в России для борьбы с взяточничеством "уже сделано много, но успокаиваться рано". И снова вернулся к медицинской терминологии: "Есть разные методики лечения болезни. Есть таблеточная. А есть и хирургическая, как в Сингапуре. Там в свое время казнили коррупционеров, в том числе, кстати, и судей. Но я не призываю распространять такой опыт на нашу страну".
Что в действительности надо сделать, глава КС изложил в десяти пунктах. Имеет смысл привести их полностью:
- получить реальную картину распространения коррупции в стране;
- начать масштабное наступление на организованную преступность как основу коррупции. Восстановить законность в тех регионах, где правят организованные преступные группировки и мафиозные структуры. Регионы названы не были;
- создать спецподразделения по борьбе с коррупцией, взяв за основу пример Сингапура;
- целесообразно вернуться к рассмотрению вопроса о принятии законопроекта о борьбе с организованной преступностью. "Кущевка, Гусь-Хрустальный, Энгельс – это наша жизнь", - подчеркнул Зорькин;
- следует прописать в законодательстве процедуры отвода и самоотвода лиц, замеченных в коррупционном поведении;
- надо преодолевать различные виды иммунитетов, например, депутатского или даже судейского, мешающих расследованиям коррупционных преступлений;
- следует ввести декларирование расходов госчиновников и должностных лиц и легитимизировать институт незаконного обогащения, так как положения международных конвенций "нас просто обязывают к этому". "При этом бремя доказывания собственной невиновности в ряде случаев может ложиться и на подозреваемого", - подчеркнул глава КС РФ;
- необходимо восстановить институт конфискации имущества в рамках требований ратифицированных Россией конвенций ООН. "Иначе сохранится легальная база для коррупционных действий и организованной преступности. Если юридические лица служат базой для коррупционеров, они должны нести не финансовую ответственность, а уголовно-правовую", - считает Зорькин;
- проводимая в стране гуманизация уголовного законодательства должна быть «разумной и достаточной, так как безнаказанность – основной фактор, стимулирующий коррупцию";
- будущие поколения имеют право жить в стране, свободной от коррупции, поэтому надо преследовать и коррупционеров, и тех, кто их поддерживает.
Озвучив эти тезисы ни на секунду не дрогнувшим голосом, Зорькин уступил место на трибуне министру юстиции РФ Александру Коновалову.
Борьба проиграна?
Из радужного для потомков будущего министр вернул собравшихся в безрадостное настоящее.
Но не сразу. Сначала Коновалов рассказал, что Минюст инициировал работу по мониторингу законодательства и правоприменения, уже значительное время проводит антикоррупционные законодательные экспертизы и создал рабочую группу по взаимодействию государственных институтов и общества.
Все это проделывалось последние четыре года. А потом министр просто привел статистику. По его данным, наиболее коррупциогенными в России остаются такие отрасли и направления, как госзаказ и госзакупки; процедуры выделения земли; подключение к инфраструктурным объектам; налоговая и таможенная сферы; правоохранительная система, в первую очередь, ГИБДД; образование, и, в частности, вопросы получения мест в детских садах; призыв в армию. Глава Минюста не назвал медицину и торговлю, чтобы, наверное, картина не была написана исключительно черным.
"Коррупция по-прежнему остается эдаким Двуликим Янусом. Она свойственна большей части госаппарата, большей части общества и бизнеса", - продолжил Коновалов.
Его выводы, озвученные далее, утешительными не были: "Слова о том, что борьба с коррупцией – общее дело, так и остались словами. А большая антикоррупционная политика, проводимая нашей страной, вряд ли сейчас может оцениваться как приведшая к выдающимся результатам".
По мнению главы Минюста, сегодня наступил самый сложный этап: правильные концепции предстоит преобразить в правильные технологии. Есть и поводы для обсуждения:
- в России закончено формирование нормативной антикоррупционной базы, в основе которой лежат и положения международных конвенций;
- следует четко признать, что коррупция – явление, максимально погруженное в социальную и общественную среды. В частности, следует максимально прислушаться к рекомендациям тех, кто помогает вскрывать, к примеру, корпоративные коррупционные схемы;
По мнению Коновалова, самое главное – в ходе борьбы с коррупцией не ограничиваться одними только аналитическими исследованиями, а смотреть на каждую ситуацию, в том числе и по конкретным лицам, комплексно, уделяя внимание не только чиновникам, но и частным лицам.
Что же дальше, вопрос остается открытым. В принципе все антикоррупционные меры изложили Валерий Зорькин на пару с Александром Коноваловым. При наличии действующей законодательной базы их применение – вопрос одной только политической воли.
И еще вот чего немного жаль – представителей Сингапура на форум позвать, похоже, забыли.
