28 февраля 1720 года Петр Первый подписал Генеральный регламент – главный документ, по которому управлялась вся новая разветвленная бюрократическая система, выстраиваемая царем-реформатором в государстве. О том, что содержал в себе важнейший документ бюрократии петровской эпохи мы расскажем в этой статье.
Основой для Генерального регламента послужило законодательство Швеции, что не удивительно, потому что русские коллегии были созданы по образу и подобию шведских. Интересный факт – царь отправил в Швецию Генриха фон Фика, чтобы тот привез копии документов, регламентирующих функционирование различных государственных институтов. Миссия была крайне рискованной, но успешной, доставленные (зачастую выкраденные) фон Фиком бумаги легли в основу регламентов коллегий – передовых на тот момент государственных учреждений, пришедших на смену средневековой системе русских приказов. Справедливости ради стоит отметить, что в подготовке нового законодательства Петр I руководствовался не только шведскими документами, но и правилами целого ряда других европейских держав, в том числе Голландии, Дании, Германии, Англии, Франции и Италии.
Царь лично вносил изменения в проекты основного регламента, некоторые его положения так и сохранились в его редакции. Параллельно с Генеральным регламентом готовились и управляющие документы отдельных коллегий.
Ключевым принципом работы всего аппарата стала жесткая централизованная подчиненность нижестоящих государственных структур вышестоящим. Коллегии беспрекословно обязывались выполнять все поручения и указы правительствующего Сената. Даже если решение Сената коллегии не нравилось, она обязана была его исполнить и только потом доложить царю о порочности сенатского акта.
В Генеральном регламенте был впервые в истории российского государства закреплен единый текст чиновничьей присяги, о введении которой мы писали в одной из предыдущих статей. Присягу принимали все сотрудники коллегии, «от мала до велика».
Любая коллегия состояла из двух частей: так называемого присутствия или собрания назначенных чиновников (обычно пять человек), принимавших юридически правомочные решения и канцелярии (конторы), которая и вела делопроизводство.
Петр I понимал, что без четкой регламентации работы коллегии мало чем будут отличаться от средневековых русских приказов и поэтому в Генеральном регламенте был прописан даже режим рабочего времени и период отдыха. Членам присутствия устанавливались пять рабочих часов в сутки, канцелярии – шесть часов, рабочая неделя длилась четыре дня. Трудовой день начинался в шесть часов утра. Впервые в истории России (Московии) был введен месячный отпуск летом, уходить в них следовало таким образом, чтобы в коллегии всегда трудилось не менее двух третей высших чиновников. Но можно было уйти в отпуск и, так сказать, за свой счет по семейным обстоятельствам.
Принимали решения в коллегиях кворумом, за волокиту предусматривались серьезные штрафы и возмещение убытков. Генеральный регламент закреплял даже нормы поведения заседателей и участников заседаний – они должны были вести себя как государственные мужи, а не как базарные бабы. Пришедшие с челобитными обязаны были стоять при рассмотрении своих дел присутствием, стул предоставлялся только лицам в чине полковника и выше. Все государственные учреждения теперь должны были общаться между собой только письменно, устные указы запрещалось передавать и исполнять. В стране практически обожествляется казенный документ (с подписью и печатью), что в недалеком будущем приведет к появлению знаменитой фразы: «без бумажки ты букашка».
Появляются книги регистратуры – куда вносят данные о документах, об их движении и принятых решениях. Согласно некоторым данным, ежегодно служащие всех коллегий обрабатывали более 200 тысяч бумажных документов, при том, что в России на то время жило примерно 10 миллионов человек. Интересный факт – Генеральный регламент запрещал посылать домой за отсутствующим членом, причем под угрозой серьезного штрафа, таким образом был установлен конкретный запрет на решение дела в домашней обстановке у судьи или дьяка, что было широко распространено в структуре приказов. Кстати, регламентом впервые в истории отечественного права вводилось понятие служебной тайны, в том числе поэтому никаких дел в домах важных членов коллегий проводить было более нельзя, чтобы не было утечки чувствительной информации сторонним лицам.
Согласно царскому Указу от 11 декабря 1717 года «О штате Коллегий» в каждом учреждении присутствовало на разных постах до 20% иностранцев, в 1718 году это число выросло до 50%. Уже к 1720 году в руководящем аппарате Российской империи служили 77 иностранцев, которые могли становиться вице-президентами коллегий, но пост президента всегда закреплялся за русскими. Несколько иностранцев в руководстве: вице-президент Камер-коллегии барон Магнус Вильгельм фон Нирот, вице-президент Юстиц-коллегии Герман фон Бреверн, второй президент Военной коллегии Адам Адамович Вейде, вице-президент Адмиралтейской коллегии Корнелиус Крюйс, президент Берг- и Ману – фактур-коллегии Яков Брюс.
В силу наплыва иностранцев немецкий язык стал вторым деловым в новых государственных органах империи, поэтому в коллегиях появилась ранее отсутствовавшая должность переводчика. Главный регламент впервые устанавливал, после каких нарушений человек лишался права занимать государственную должность или выполнять государственную работу, в нем была прописана и уголовная ответственность за преступления на должности. И, конечно, регламент определял сроки принятия решений – для рассмотрения дел государственных отводилась на все про все неделя, для частных – шесть месяцев.
Андрей Кирхин
*Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
