Евгений Мушта, старший юрист юридической фирмы "Пепеляев Групп"

Возлагая на антимонопольные органы задачу по защите конкуренции, нормы антимонопольного законодательства наделяют ФАС России и его территориальные органы правом принимать большое количество актов, призванных обеспечить соблюдение субъектами антимонопольных отношений требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Издание данных актов неизбежно затрагивает, а иногда и нарушает, права и законные интересы лиц, которым они адресованы. Универсальным и общепризнанным способом защиты данных прав является судебный способ защиты.

В суд – без интереса

В соответствии с установленными правилами подведомственности (в отсутствие предусмотренной Конституцией РФ системы административного производства) рассмотрение споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов антимонопольного органа осуществляется арбитражными судами.

При этом само по себе право на обращение в арбитражный суд с требованием о признании того или иного акта антимонопольного органа недействительным, вовсе не гарантирует того, что соответствующее заявление лица будет рассмотрено и по нему судом будет принято решение. Другим словами, право на предъявление иска еще не есть право на его рассмотрение и, тем более, удовлетворение.

Процессуальное законодательство предусматривает возможность оспаривания только тех актов антимонопольного органа, которые затрагивают права и законные интересы лица в сфере предпринимательской деятельности, и на возможность судебного оспаривания которых прямо указывает федеральный закон.

Несмотря на то, что круг ненормативных правовых актов, принимаемых антимонопольными органами при осуществлении своих полномочий, крайне широк, возможность судебного оспаривания прямо предусмотрена только в отношении решений и предписаний, принимаемых антимонопольным органом при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Во всех остальных случаях требуется установить, что оспариваемый акт антимонопольного органа не только не соответствует закону, но и может повлечь для лица, обратившегося за судебной защитой, нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

На практике такие положения законодательства приводят к многочисленным спорам относительно возможности судебного оспаривания  актов, принимаемых антимонопольным органом.

Отвечая на вопрос о возможности судебного оспаривания того или иного акта, суды в каждом конкретном случае исследуют вопрос о возможности негативного влияния оспариваемого акта на права и законные интересы лица его оспаривающего.

Вместе с тем, статья 46 Конституции РФ гласит: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Несложно заметить, что данная норма не ставит возможность оспаривания акта государственного органа в зависимость от того, нарушает ли данный акт права и законные интересы лица. По смыслу данной нормы обжалованию подлежат любые действия государственного органа.

Кроме того, одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита не только нарушенных, но и оспариваемых прав. Такая формулировка процессуального закона представляется далеко не случайной.

Большинство актов антимонопольного органа в той или иной степени дают оценку тем или иным действиям лица на товарном рынке, то есть фактически не только объясняют ему его права, но оказывают определенное воздействие на его поведение на товарном рынке.

Получив соответствующий акт антимонопольного органа, лицо будет стоять перед выбором: руководствоваться данным актом при осуществлении коммерческой деятельности или нет. При этом в последнем случае такое лицо будет нести риск того, что антимонопольный орган может признать его деятельность незаконной, либо произвести в отношении такого субъекта действия, основанные на принятом ранее акте (например, возбудить антимонопольное дело и в дальнейшем привлечь к административной ответственности).

Соответственно, представляется вполне обоснованным, чтобы в таком случае вопрос о наличии у хозяйствующего субъекта права на определенное поведение разрешался судом. Иное означало бы отказ в судебной защите и приводило бы к нарушению статьи 46 Конституции РФ.

Не все в суд

Отдельного внимания заслуживает вопрос о процедуре досудебного административного обжалования ненормативных актов, принимаемых антимонопольными органами.

В настоящее время возможность административного обжалования ненормативных актов антимонопольных органов крайне ограничена и предусмотрена только в отношении принимаемых территориальными органами ФАС России постановлений о привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Вместе с тем, введение механизмов досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц видится одним из приоритетных направлений административной реформы и уже успело успешно себя зарекомендовать в сфере налоговых правоотношений, где привело к уменьшению количества несложных и однотипных споров, способствовало разгрузке судебной системы, снижению конфликтности в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Конечно, нельзя отрицать, что судебный порядок защиты по сравнению с порядком административным, является более эффективным способом защиты своих прав. Не в последнюю очередь это обусловлено не свойственной антимонопольному законодательству более строгой процессуальной регламентацией, наделением лица, оспаривающего акт государственного органа должным объемом процессуальных прав и гарантий, позволяющих успешно отстаивать свои интересы.

С другой стороны, к очевидным достоинствам административного порядка урегулирования споров можно отнести упрощенную процедуру подачи и рассмотрения жалобы, сокращенные сроки ее рассмотрения при относительно небольших затратах. При этом, конечно, следует учитывать, что органы власти не всегда склонны пересматривать свои решения, могут иметь место волокита, попытки уйти от ответственности, ложное понимание чести мундира, которые могут затруднить и искусственно оттянуть реализацию права на судебную защиту.

Рассматривая вопрос о введении процедуры обязательного административного обжалования ненормативных актов антимонопольных органов, нельзя забывать и о специфике споров, связанных с применением норм закона о защите конкуренции, предполагающих глубокий экономический анализ обоснованности оспариваемого акта, а не только формально-юридический. Указанное требование обусловлено тем, что вопреки традиционно высокой для российской правовой системы степени правовой определенности норм, закон о защите конкуренции "переполнен" экономической терминологией, требующей экономического подхода при рассмотрении антимонопольных дел.

С учетом указанной специфики, возможность досудебного обжалования актов территориальных антимонопольных органов  в ФАС России, располагающей наиболее полной информацией о состоянии конкуренции в Российской Федерации и на отдельных товарных рынках, о практиках хозяйствующих субъектов, приводящих к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, способствовала бы повышению качества принимаемых территориальными органами решений, их экономической обоснованности, единообразию правоприменения и снизила бы количество решений антимонопольных органов, отменяемых арбитражными судами, что привело бы к снижению нагрузки на суды и расширению возможностей для обеспечения доступности правосудия, своевременного рассмотрения дел.

Конечно, обязательный досудебный порядок урегулирования антимонопольных споров потребует соответствующего правового регулирования: создания в структуре ФАС России некоего внутреннего органа (например, апелляционной коллегии); определения категории споров, по которым досудебный порядок оспаривания актов антимонопольных органов будет возможен или даже обязателен; определения порядка подачи и рассмотрения жалоб хозяйствующих субъектов; определения процессуальных прав и гарантий для заявителя такой жалобы: недопустимости "поворота к худшему" (ухудшения положения подателя жалобы по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым актом); установления требований, предъявляемых к форме и содержанию жалобы; разрешения вопроса о приостанавливающем действии жалобы в случае если оспариваемый акт предписывает заявителю жалобы совершить те или иные действия (с возможным наделением такими полномочиями органа, рассматривающего жалобу).

Но в конечном счете, это приведет к повышению ответственности территориальных антимонопольных органов при принятии актов, затрагивающих права и интересы хозяйствующих субъектов, и будет способствовать эффективному восстановлению нарушенных прав хозяйствующих субъектов.