Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Проект Федерального закона РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» был в числе первых, внесенных в Государственную думу первого созыва. Его автором и главным проводником был член Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Валерий Борщев («Яблоко»). И это отнюдь не случайно. Законопроект «вынашивался» еще до избрания первой Госдумы, когда диссидент и правозащитник Валерий Борщев, депутат Моссовета с 1990 по 1993 годы, возглавлял там Комиссию по свободе совести, вероисповеданиям, милосердию и благотворительности.
И вот в октябре 1994 года проект закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» рассматривался на пленарном заседании палаты. Свой доклад Борщев начал с нравственно-исторического пассажа. Он отметил, что «благотворительность как явление духовное не нуждается в правовом регулировании, оно имеет глубокие традиции у нас в России. ...могу сказать, что эта деятельность являлась неким стержнем нравственного состояния общества». Он также напомнил, что даже тогда, когда благотворительность была фактически поставлена вне закона, люди ею занимались. В качестве примера Борщев привел Фонд Солженицына, где, по его свидетельству, «независимо от политических воззрений, независимо от социального положения, люди выказывали свое сострадание».
Однако речь, конечно, идет не только об этом. С правовой точки зрения законопроект был направлен на создание так называемого третьего благотворительного негосударственного сектора, который мог бы решать социальные проблемы в нашем обществе. По словам докладчика, мировой опыт, да и российский опыт последних лет показывают, что государство не способно само решить все эти проблемы, не привлекая негосударственный сектор. Так, в Америке на тот период только 30 процентов социальных программ финансировалось государством, остальные 70 - сектором негосударственным. И задача эта чрезвычайно актуальна.
В России негосударственный сектор как таковой стал развиваться после 1991 года, когда был принят закон об общественных объединениях. И вскоре стал реальной силой. В Москве, например, к 1994 году насчитывалось уже более 600 активно работающих благотворительных организаций. Однако эта сфера нуждалась в дополнительном, «прицельном» правовом регулировании. Этим и занялась рабочая группа, в которую вошли представители разных комитетов: по труду и социальной политике, по образованию, по налогам, по делам общественных объединений. Над проектом трудились также депутаты разных фракций: «Яблока», «Выбора России», «Женщин России». Были проведены парламентские слушания и общественные слушания в регионах (что чрезвычайно важно, чтобы ориентироваться не только на московские или петербургские позиции). По их итогам было получено и учтено немало важных и интересных замечаний и предложений. Все это позволило инициаторам законопроекта максимально консолидировать самые разные точки зрения.
Несколько слов об основных принципах, которые были заложены в законопроект. Прежде всего, подчеркивался бескорыстный характер благотворительной деятельности. Были споры, насколько юридически правомерен этот термин. Юристы подтвердили, что он правомерен. И это было чрезвычайно важным постулатом - жесткое разграничение благотворительной и коммерческой деятельности. Проект закона четко оговаривал, что благотворительная организация не имеет права заниматься неосновной деятельностью, извлекать прибыль. В случае же необходимости пополнять свои финансовые ресурсы благотворительная организация наделялась правом учреждать предприятия, которые действуют в соответствии с законодательством. Единственное их преимущество - в том, что они могут отдавать свою прибыль этой благотворительной организации, и не более того, то есть действовать по обычному законодательству.
В законопроект также были заложены четкие стандарты и критерии, которые регулировали деятельность благотворительной организации. В частности, только 20 процентов от финансовых средств, расходуемых организацией за финансовый год, может быть использовано на зарплату административного аппарата (это средняя мировая норма). Оставшиеся 80 процентов должны быть использованы в течение года, дабы не было возможности их, так сказать, «прокручивать». Государственные и муниципальные органы не могут быть учредителями таких организаций, дабы не было перекачки средств и злоупотреблений.
Интересная деталь - в том, как смещались акценты в процессе подготовки законопроекта. Если поначалу главный упор был сделан на то, как помочь утвердиться благотворительным организациям, то к моменту рассмотрения проекта в первом чтении основным стал вопрос контроля. И это не случайно. Это — примета времени. Как сказал Валерий Борщев, «это естественно для нынешнего общества, когда мы, в общем-то, живем в состоянии, так сказать, презумпции виновности, общественного недоверия практически ко всем структурам». Это было учтено разработчиками и в законопроекте системе контроля за деятельностью благотворительных организаций было отведено большое место.
Тщательная, скрупулезная проработка законопроекта «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» позволила принять его в первом чтении без вопросов и выступлений большинством в 267 голосов.
А вот на второе чтение этот законопроект был представлен лишь в конце мая 1995 года. Основная причина такого промедления — принятие Гражданского кодекса РФ, который регулировал в том числе и ряд позиций по благотворительной деятельности. И соответственно главной задачей рабочей группы было приведение законопроекта в соответствие с Гражданским кодексом. В результате проект получился более компактным и, по мнению Валерия Борщева, «стал более стройным».
За прошедшие полгода были получены отзывы от 41 субъекта Федерации, а также дополнения, изменения, замечания от Президента, от депутатов, от Правительства - в целом около 280 поправок. Но все эти многочисленные поправки не затрагивали концепцию закона и носили в основном редакционный и уточняющий характер.
Кроме того, за этот период были проведены общественные слушания, в том числе в регионах. Как отметил Валерий Борщев, в ряде субъектов РФ уже готовили аналогичные нормативные акты. То есть необходимость законодательного регулирования благотворительной деятельности была очевидна. Этот закон ждали.
Надо отдать должное рабочей группе: они действительно смогли не только собрать максимум мнений, но и учесть их при подготовке законопроекта ко второму чтению. В результате и этот этап законопроект прошел без сучка, без задоринки. Таблицы поправок, рекомендованных к принятию и отклонению, не вызвали никаких возражений. Соответственно и документ был принят единодушно.
Летом того же 1995 года законопроект «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» был принят в целом, подписан Президентом и вступил в силу.
Сегодня благотворительность, добровольчество, волонтерство широко распространены в России. И регулируется эта сфера, в том числе законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», принятым первой Госдумой и действующим поныне.
