Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
Депутаты Госдумы РФ второго созыва всерьез озаботились формированием "авиационного" законодательства. В 1997 году был принят Воздушный кодекс, в самом начале 1998 года — Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации". А весной 1998-го на первое чтение был вынесен законопроект "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации".
Отметим некий парадокс: ответственным за принятие закона являлся Комитет ГД по энергетике, транспорту и связи, что естественно. Но представлял проект и "вел" его на всех последующих стадиях рассмотрения заместитель председателя Комитета ГД по вопросам геополитики, аграрий Евгений Бученков.
Но вернемся к законопроекту "Об аэродромной сети и аэропортах РФ". Прозвучавшие в докладе цифры и факты, касающиеся состояния этой сферы, производят удручающее впечатление.
С 1992 по 1996 год в нашей стране перестали функционировать более 500 аэропортов. Около 600 аэродромов из-за плохого содержания стали непригодными для использования в сложных погодных условиях. Некоторые грузы можно доставлять в отдельные районы страны только парашютным способом, несмотря на наличие там аэродромов. Даже аэропорты в Домодедово, Внуково, в Нижнем Новгороде, Новосибирске, Хабаровске, Южно-Сахалинске требуют значительных капитальных вложений для нормального функционирования.
Не определены статус аэродромов и аэропортов, порядок и условия использования аэродромов совместного базирования и использования. Нет правовых норм по подготовке аэродромов и аэропортов в условиях военного и чрезвычайного положений. На эти и другие вопросы и должен был ответить представленный палате законопроект.
Для его разработки была создана рабочая группа, в которую вошли более сорока представителей федеральных органов исполнительной власти: Министерства обороны, Федеральной авиационной службы, Минэкономики, Минфина, Федеральной пограничной службы, МВД, МЧС, МВЭС), а также научных организаций (ЦАГИ, ЛИИ имени Громова).
По словам докладчика, в законопроекте нашли отражение принципиальные вопросы: основные меры государственного регулирования использования аэродромов и аэропортов; полномочия Правительства РФ в данной сфере; использование аэродромной сети и аэропортов в условиях военного и чрезвычайного положений; национализация аэродромов и аэропортов в интересах государственных нужд; привлечение инвестиций для развития аэродромной сети и аэропортов. Впервые введены правовые нормы использования аэродромов и аэропортов иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами. Отдельной статьей оговаривалось, что аэродромы и аэропорты гражданской, государственной и экспериментальной авиации не подлежат приватизации, поскольку "являются неотъемлемой частью обеспечения национальных интересов России в области научно-технического прогресса, обороноспособности и удовлетворения экономических и социальных потребностей развития нашего общества".
При обсуждении представители практически всех фракций высказались в поддержку законопроекта "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации". Но были и исключения. Так, Геннадий Райков ("Российские регионы") в своем вступлении раскритиковал проект достаточно жестко и аргументированно. Его претензии к документу состояли в следующем. Не урегулирован такой важнейший вопрос как функционирование аэропортов в качестве объектов естественных монополий. Не решен вопрос взаимоотношений с многочисленными пользователями. В проект включено положение, согласно которому "аэродром предназначен для обслуживания других летательных аппаратов". При этом понятие, что такое "другие летательные аппараты", сформулировано в законе "О государственном регулировании в области развития авиации". То есть "если летательный аппарат — ракета, то один раз аэродром примет, больше принимать не будет". Проект предусматривает обязательную сертификацию и лицензирование всех аэродромов, что приведет к остановке всех аэродромов государственной, экспериментальной и военной авиации. Он также устанавливает, что использование аэропортов и аэродромов "осуществляется в соответствии с правилами организации использования воздушного пространства. Но нигде в мире пока нет аэродромов и аэропортов, которые бы находились в воздушном пространстве". Наконец, проект устанавливал новый вид сборов, а именно транспортный сбор непонятного происхождения и содержания.
Как ни странно, скепсис выразил член ЛДПР Виктор Вишняков (странно, потому что Комитет ГД по геополитике, зампред которого представлял законопроект, традиционно считался "епархией" именно этой фракции). По его мнению, документ по своему содержанию "тянул" скорее на постановление Правительства, а не на законодательный акт. Кроме того, как выяснилось, в думском портфеле готовился к принятию законопроект "Об аэропортах Российской Федерации". Как не без остроумия заметил Вишняков, "взлет регулируется одним законом, а посадка — другим".
Наличие проекта с практически аналогичным названием вызвало некоторую дискуссию, в ходе которой прозвучали предложения отложить вопрос и попытаться два законопроекта объединить. Но они так и остались лишь предложениями.
Выступивший на заседании статс-секретарь - заместитель директора Федеральной авиационной службы России Карл Руппель высказал серьезные претензии в рассматриваемому проекту. По его словам, он противоречат Воздушному кодексу РФ и Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 года, подписанной Российской Федерацией. Кроме того, отсутствует надлежащее финансово-экономическое обоснование.
А полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе Андрей Себенцов привлек внимание депутатов к тому, что заключение на данный законопроект, положенное в соответствии со статьей 104 Конституции, отсутствует.
Вопреки всем этим обстоятельствам законопроект "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации" в первом чтении был принят.
Ко второму чтению его готовили несколько месяцев, до сентября 1998 года. На сей раз дискуссию вызвало положение законопроекта, согласно которому гражданские аэродромы по решению Правительства могут сдаваться в аренду иностранным юридическим лицам. Об этом довольно эмоционально высказался Валентин Романов (КПРФ): "То есть теоретически компания "Боинг" может завтра взять в аренду на неопределенное число лет, например, "Домодедово" или "Шереметьево". Тут говорится "при преимущественном праве российских", но в сегодняшней ситуации, мы понимаем, может оказаться, что российские юридические лица будут бессильны. Но можно ли играть интересами национальной безопасности в такой сфере, как авиация?"
В результате пункт, разрешающий аренду гражданских аэродромов иностранным юридическим лицам и международным организациям, был в ходе второго чтения был исключен.
В целом законопроект был принят в декабре 1998 года конституционным большинством в 313 голосов. И в том же декабре отклонен Советом Федерации. Что и требовалось ожидать. Основная причина — нарушение регламентных норм при его принятии, отсутствие требуемого по Конституции заключения правительства.
В январе следующего, 1999 года была создана согласительная комиссия. На чем дело и застопорилось почти до конца полномочий уже следующей, третьей Госдумы РФ.
На пленарном заседании в апреле 2003 года член Комитета по энергетике, транспорту и связи Сергей Щерчков ("Союз правых сил") напомнил, что закон "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации" был принят Госдумой в декабре 1998 года. Он также отметил, что "качество указанного закона вызывает значительное сомнение, в частности при его принятии была нарушена важная регламентная норма: закон был принят Думой несмотря на отсутствие требуемого заключения Правительства Российской Федерации". Согласительная комиссия Госдумы и Совета Федерации проблемы не решила, и закон почти пять лет находился в подвешенном состоянии. При этом он оставался крайне уязвимым: принятый с нарушением Регламента Госдумы, без заключения Правительства, он неизбежно получил бы вето Президента РФ. Посему Комитет по энергетике, транспорту и связи предложил снять с рассмотрения этот федеральный закон как отклоненный Советом Федерации.
Активные возражения депутата Николая Коломейцева (КПРФ) основывались на том, что профильный комитет "саботирует принятие этого закона" и что именно из-за его отсутствия "большая часть аэродромной сети находится в катастрофической ситуации". На это Сергей Щерчков возразил, что понятийный аппарат и большинство норм закона дублируют существующий Воздушный кодекс и закон "О государственном регулировании развития авиации".
Закон "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации" на том заседании был снят с рассмотрения.
Что же касается законопроекта "Об аэропортах Российской Федерации", то он не дошел даже до стадии первого чтения. А спустя пять лет после внесения, в 2003 году, был также снят с рассмотрения "в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы".
