Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Без малого полтора года дожидался рассмотрения проект Федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации», внесенный группой депутатов: с мая 2002 по сентябрь 2003 года. Все это время он не просто пролежал в «портфеле» Госдумы третьего созыва, а согласовывался с думскими фракциями, членами Совета Федерации, региональными властями.
И вот наконец итог этой работы был вынесен на суд палаты. Заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике Юрий Конев («Народный депутат») обозначил две основные причины необходимости принятия данного акта. В качестве первой он показал «спорную карту России» - примерно тридцать шесть спорных вопросов в Российской Федерации по межсубъектным границам. И пояснил: мол, если вы думаете, что мы писали закон по изменению границ для того, чтобы разжечь пожар, то как раз суть этого законопроекта совершенно в другом. По мнению авторов, предусмотренные нормы, механизма изменения границ «охладят любые горячие головы».
Самое главное - изменение границ между субъектами Федерации по этому законопроекту возможно только с согласия населения обоих субъектов Федерации, путем проведения референдума.
Только во вторую очередь Конев в качестве причины необходимости принятия закона назвал положения Конституции РФ, в статье 67 которой записано, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Конкретный же механизм изменений отсутствовал и был прописан в проекте федерального закона.
Основное внимание при разработке законопроекта было уделено процедурным вопросам. В частности, были разграничены полномочия органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процедуре изменения административных границ субъектов РФ.
Отметим, что, по данным докладчика, были получены отзывы от тридцати шести субъектов Федерации, из них тридцать два высказались положительно. Кроме того, состоялись парламентские слушания на тему «Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства Российской Федерации», участники которых также поддержали законопроект.
Юрий Конев лишь бегло упомянул отрицательные заключения Правительства и Правового управления Госдумы. И попросил внимательно отнестись к документу.
В обсуждении законопроекта наиболее активно участвовали представители фракции КПРФ. Выступления эти были довольно противоречивы. Так, Тамара Плетнева заявила, что, на ее взгляд, подобные законопроекты направлены на то, чтобы Россия не была ни сильной, ни единой. С другой стороны, она отметила, что в Тамбовской области есть так называемый спорный вопрос — «губернатор Саратовской области Аяцков постоянно заявляет о том, что Мучкапский район Тамбовской области очень далеко от Тамбова, ближе к Саратову и хорошо бы, чтобы он перешел в большую Саратовскую область». Вывод из этого депутат сделала следующий: «А вдруг губернаторы договорятся? Кому это будет на руку вообще?» Поэтому законопроект принимать нельзя.
Коммунист Анатолий Чехоев выразил удивление, что сами авторы законопроекта говорят о тридцати шести территориальных спорах между субъектами РФ и сами же предлагают закон, после принятия которого регионы могут начать выяснять отношения друг с другом. «Нам нужна стабильная Россия, нам нужна стабильность в межрегиональных отношениях, а мы вдруг выходим с таким законом. Нам что, не хватает Приднестровья? Нам что, не хватает Южной Осетии? Нам что, не хватает Абхазии? Нам что, не хватает Северной Осетии и Ингушетии? У нас там в перспективе Чечня - Ставрополье, Чечня - Краснодарский край». Вывод: давайте остановимся и скажем, что этот закон ни к чему хорошему не приведет.
Позицию фракции КПРФ в целом представил Виктор Илюхин. Он сообщил, что принято решение голосовать по данному законопроекту свободно, поскольку мнения разделились: многие депутаты высказали позицию, что законопроект необходим, многие сказали, что закон может оказаться вредным и опасным. Его личная точка зрения — принимать в первом чтении и дорабатывать. И ее, заверил Илюхин, разделяет, большинство депутатов фракции КПРФ.
Жириновцы также были за отклонение этого законопроекта, поскольку «он абсолютно не нужен сейчас, в условиях, когда нам нужно не заниматься изменением административных границ субъектов Российской Федерации, а выстраивать, так сказать, империю, собирать ее, идти за границы Российской Федерации, забирать территории, временно, случайно оказавшиеся за нашей официальной границей», - заявил от имени фракции ЛДПР Алексей Митрофанов. Но и он обратил внимание на то, что проблема существует: «например, ярославский губернатор Лисицын решил поглотить Костромскую область и об этом несколько раз делал публичные заявления».
«Разброду и шатаниям» положили конец выступления представителей исполнительной власти.
Так, представитель Правительства Андрей Логинов напомнил, что в Конституции РФ абсолютно четко записано, что вопрос об изменении границ между субъектами РФ решается самими субъектами РФ и решение это утверждается Советом Федерации. И что «сегодня, когда мы обсуждаем эту проблему, никаких значимых действий по изменению границ между существующими субъектами Федерации на настоящем конституционном отрезке истории не происходило. То есть нет отношений общественных, административных, которые бы наработали некую практику, потребовавшую бы отражения в нормах федерального закона». По словам Логинова, «данный законопроект весь состоит из неких измышлизмов».
Ну и, как водится, правительственная сторона усмотрела в законопроекте нарушение принципа Конституции РФ, который отдал это на решение на усмотрение двух субъектов Федерации, и никто не вправе диктовать этим субъектам, каким образом менять границы. Эти вопросы также не относятся к предмету совместного ведения центра и регионов.
«Дело не в том, что неправомерна постановка этого вопроса. Теоретически она возможна. Дело в том, что концептуально данный законопроект никоим образом не стыкуется с той Конституцией, по которой мы живем в нашей стране», заключил Андрей Логинов.
Представитель Президента РФ Александр Котенков высказал несколько соображений о целесообразности рассмотрения и принятия данного закона. Поскольку вся его концепция построена на идее проведения референдумов в двух субъектах Федерации, он задал риторический, можно сказать, вопрос: «Давайте задумаемся, а возможно ли вообще принятие решения об изменении границ, то есть фактической взаимной передаче территории из одного субъекта Федерации в другой путем проведения референдумов?» И сам же дал ответ: «Если два субъекта Федерации проводят у себя референдумы о передаче какой-то территории другому субъекту, каково будет решение референдума в каждом случае, как вы думаете? Элементарно: тот субъект, который должен отдать территорию, проголосует против, тот, который должен взять территорию, проголосует за. В итоге решение будет не принято, изменение границ произойти не может».
И резюмировал: решение проблемы через референдум невозможно, никогда эта проблема решена не будет.
Поддержав юридические аргументы, которые привел Андрей Логинов, Александр Котенков еще раз предложил воздержаться от принятия данного закона.
В результате за законопроект «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации» проголосовало всего 49 человек, в основном члены группы «Народный депутат». Отметим попутно, что, вопреки утверждению Виктора Илюхина, что большинство членов фракции КПРФ поддерживает принятие законопроекта в первом чтении, за него проголосовало лишь семеро из 83 депутатов-коммунистов.
И в заключение напомним, что в нулевые годы в Российской Федерации было образовано три новых субъекта РФ: Камчатский, Пермский и Забайкальский края. Все — путем объединения (а точнее — поглощения) национальных автономных округов. И все — в результате референдумов.
