Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Сегодня аббревиатура ТОС известна достаточно широко — как и понятие, этой аббревиатурой обозначаемое: территориальное общественное самоуправление. Но путь к законодательному регулированию этой формы прямой демократии был довольно тернист. И для новейшей истории России весьма продолжителен.
Начало ему было положено в июле 1991 года, когда Верховный Совет РФ принял закон «О местном самоуправлении в РФ», в котором впервые появилась глава «Территориальное общественное самоуправление населения». Однако вскорости кардинально изменившаяся социально-экономическая и политическая ситуация в стране потребовала новой законодательной базы.
В июне 1994 года Госдума первого созыва приняла постановление «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление». В нем, в частности, констатировалось, что действующие в этой сфере правовые акты не обеспечивают реального привлечения граждан к решению местных вопросов. Более того, в них содержатся положения, в нарушение Конституции РФ ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление.
Деятельный и активный Комитет по местному самоуправлению первой Госдумы внес новый закон — «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В нем ТОСу была отведена статья в главе «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления» — наравне с местным референдумом, муниципальными выборами, сходами граждан.
Этот закон, принятый в 1995 году, существенно расширял правовые рамки ТОСа. Однако этого, судя по всему, оказалось недостаточно. Принципы прямой демократии трудно приживались на российской почве. И уже в Госдуму второго созыва стали поступать сигналы о том, что новый закон в отношении ТОС не работает. В частности, среди депутатов было распространено письмо Российской ассоциации территориального общественного самоуправления, пописанное тремя десятками руководителей комитетов общественного самоуправления Москвы и Московской области. В своем письме они отмечали, что происходит процесс отчуждения населения от решения вопросов, которые были очерчены в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»; что происходит сосредоточение функций местного самоуправления в районах и городах, а они далеки от жителей хуторов, деревень, микрорайонов, отдельных домов, поэтому население не участвует в решении тех вопросов, которые его волнуют; что жители территорий поставлены в полную зависимость от местных властей.
Именно на это письмо ссылался Виктор Вишняков (ЛДПР), обосновывая актуальность законопроекта «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». Он представлял его Госдуме второго созыва в сентябре 1998 года. Документ был внесен 12 депутатами — представителями всех фракций.
Заявив о безусловной актуальности проекта, докладчик перешел к его сути. Причем практически каждый пассаж начинался со слов «к сожалению».
К сожалению, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит нечеткость в вопросе о том, на каком уровне должны должны решаться вопросы территориального общественного самоуправления. Анализ конституций республик, уставов областей и краев демонстрирует полный разнобой при определении статуса органов территориального общественного самоуправления.
К сожалению, документ, который мы сейчас обсуждаем, вносит элементы нечеткости в определение правового статуса общественного объединения и правового статуса и места в системе местного самоуправления органов ТОС.
К сожалению, закон об общественных объединениях и Гражданский кодекс допустили неточность, когда включил в понятие «общественные организации» органы общественной самодеятельности и наделил эти органы полномочиями по решению различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства.
К сожалению, в самом тексте закона между этими двумя видами общественных объединений — общественных объединений граждан и территориальными объединениями населения — четкость отсутствует. В результате возникают различного рода коллизии.
Ну, и не был бы Вишняков жириновцем, если бы в качестве аргументации за приятие законопроекта не высказался в том плане, что его «как человека, живущего на территории дома (а не на даче), где проживают четыре тысячи человек, вопросы взаимодействия жителей дома с рыночными структурами, с так называемыми «крутыми», «новыми» русскими, которые теснят «обычное» население, не считаются с ними, глубоко задевает». А выступает он, разумеется, не больше не меньше как «от имени 150 миллионов людей, проживающих на территории нашей России».
Содокладчик Михаил Фильшин (КПРФ) подробно остановился на перечислении этапов подготовки законопроекта, включавших межрегиональную научно-практическую конференцию, парламентские слушания, согласование с органами местного самоуправления административных центров субъектов РФ и пр.
Итоговая оценка следующая: девять комитетов Госдумы и Правовое управление рекомендуют принять законопроект в первом чтении. Его концепция поддержана «практически 100 процентами органов территориального общественного самоуправления, 86 процентами органов местного самоуправления административных центров субъектов РФ, 62 процентами законодательных органов субъектов РФ». Это и определили позицию ответственного Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, который также рекомендовал Госудуме принять проект закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» в первом чтении.
Отметим, что единственным думским комитетом, предложившим законопроект о ТОС отклонить, был Комитет по местному самоуправлению. Его председатель Андрей Поляков (НДР) эту позицию обосновал подробно и развернуто. Вот только несколько примеров.
В проекте говорится, что территориальное общественное самоуправление — это форма реализации конституционных прав граждан на собрания и объединение. При этом не раскрывается, что понимается под объединением, а под собранием понимается опять же собрание. Таким образом, с точки зрения права четкого понятия территориального общественного самоуправления нет вообще.
Законопроект связывает право граждан на участие в формировании и деятельности органов территориального общественного самоуправления с гражданством РФ и наличием избирательного права. Такая норма прямо противоречит Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на объединение.
Согласно законопроекту, инициаторами проведения собрания могут быть граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом, что также является нарушением Конституции РФ. Установление зависимости участия населения в территориальном общественном самоуправлении от наличия избирательного права означает попытку придания органам ТОС властных полномочий.
В соответствии со статьей 16 законопроекта, органы территориального общественного самоуправления вправе организовывать и проводить экспертизу проектов объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта размещаемых или находящихся на их территории объектов производственного, социального и культурного назначения на соответствие санитарным нормам и правовым процессуальным нормам. То есть речь идет о присвоении государственных полномочий.
Статья 18 законопроекта предусматривает возможность совместной компетенции органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления. Однако закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...» нормы такой совместной компетенции не содержит.
Таким образом, в законопроекте просматривается попытка законодательно закрепить создание общественной организации, наделенной определенными властными полномочиями. Однако Конституция РФ не предусматривает общественной публичной власти.
В заключение Поляков отметил, что «цель законопроекта — заменить органы власти на местах параллельно функционирующими органами территориального общественного самоуправления и наделить их на федеральном уровне властными полномочиями с передачей материальных и финансовых ресурсов. Это приведет к дальнейшему ослаблению функционирования органов власти, к безответственности при расходовании соответствующих ресурсов».
В ходе обсуждения были высказаны и иные сомнения и соображения по поводу целесообразности принятия законопроекта «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления».
Зачем на базе органов общественного самоуправления создавать новые политические партии? Ведь законопроект наделяет эти органы правом участия в избирательных кампаниях.
Не совершаем ли мы ошибку, создавая структуру общественных организаций на местах? Это приведет к хаосу. Ведь участие народа в управлении может быть не только через членство в какой-то организации, но и через право избирать, быть избранным в различные структуры власти.
В законопроекте комитетам общественного самоуправления предоставляются такие права как использование средств местных бюджетов, кооперирование средств населения, участие собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений, иметь в собственности здания, земельные участки, производственные объекты и так далее. Комбинация всех этих четырех положений открывает безграничные возможности для финансовых мошенничеств.
В заключительном слове Виктор Вишняков призвал «больше верить народу! ...Если же не верить в народ, мы вообще не сдвинемся в сторону общественного самоуправления!» Однако, судя по результатам голосования, этот призыв не возымел желаемого действия. За законопроект «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» проголосовало всего 92 человека.
Тема ТОС вновь возникла в Госдуме третьего созыва, где в октябре 2003 года был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», включающий специальную главу, которой деятельность ТОС детально регламентировалась. И регламентируется по сей день.
