Одним из важнейших либеральных нововведений XIX века в России стала городская реформа Александра II. Сегодня о ней вспоминают несправедливо редко, что может даже оказывать негативное влияние на правовую культуру. Кандидат исторических наук, депутат Госдумы первого созыва Александр Минжуренко объясняет, почему значение этой реформы даже на сегодняшний день трудно переоценить.

В ряду либеральных реформ императора Александра II заметное место занимает городская реформа 1870 года. Рождалась она долго и трудно: ее подготовка началась еще в 1862 году. 

Трудность заключалась в том, что большинство проектов, поданных с мест, включали в себя предложения предоставить при выборах органов городского самоуправления избирательные права всем сословиям. К такому прогрессивному шагу, уже даже не просто либеральному, а отчасти демократическому, в императорском правительстве были не готовы. Потому и тормозилась реформа, потому и была отложена царскими бюрократами на несколько лет в «долгий ящик». 

Сама сводка выработанных комиссиями материалов была составлена министерством внутренних дел под руководством П.А. Валуева уже в 1864 году, тогда же было написано и «Городовое положение». Но эти проекты, отправленные в Государственный совет, пролежали там два года.

Подготовка проектов реформы велась основательно. Всего в губернских и уездных городах было создано 509 комиссий. В работе этих комиссий в той или иной форме принимали активное участие все слои городского населения. Эта тема надолго привлекла к себе внимание всей «прогрессивной и передовой общественности» или¸ как писали в газетах того времени, «всей читающей и думающей публики». 

Таким образом, сам процесс подготовки либеральной реформы городского самоуправления явился знаменательным фактом и фактором развития гражданского общества в России. Реформа, что называется, прошла через «всенародное обсуждение». 

Интересно, что во многих предложениях с мест звучали довольно радикальные идеи. Судя по содержанию присылаемых в столицу вариантов проекта, консерваторы и реакционеры в городских комиссиях оказались в явном меньшинстве. В частности, подавляющее большинство комиссий высказалось за проведение бессословных выборов. 

Именно этот значительный перевес голосов в пользу отмены выборов по сословиям и заставил, в конце концов, императора подписать отложенную надолго реформу. И только 16 июня 1870 года закон о преобразовании на базе принципа «всесословности» и само «Городовое положение», наконец, были приняты.

Согласно новому закону вводились городские общественные управления, которые должны были заниматься хозяйственными вопросами: благоустройством города, обеспечением его продовольствием, противопожарной безопасностью, устройством пристаней, учреждением бирж и кредитных учреждений. Вменялись этим управлениям и все другие более мелкие заботы о состоянии города.

Что входило отныне в понятие «учреждения городского самоуправления»? Под этим понимались следующие форумы и структуры: городское избирательное собрание, городская дума и городская управа.

Избирательное собрание созывалось один раз в четыре года. Его основной функцией было избрание гласных в городскую думу. Дума соответственно, выбиралась на четыре года. Членом городской думы мог быть каждый, кто имел избирательные права. 

Но здесь имелись некоторые ограничения: число нехристиан в думе не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава. Ограничение, а точнее сказать дискриминация по национальному признаку присутствовала в законе относительно этой фигуры: городской глава не мог быть евреем.

Основными функциями думы были: «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов». Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на четыре года, её функциями были:

- непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления;

- сбор нужных сведений для думы;

- составление городских смет;

- взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности.

Управа могла посчитать незаконным какое-либо решение думы, в таком случае в разрешение спора вмешивался губернатор.

Избирательные права получал каждый горожанин плательщик налога при условии, что он должен быть подданным Российской империи, быть не моложе 25 лет, владеть каким-либо имуществом и не иметь задолженности по уплате налогов. Кроме того, избиратель не должен был быть судимым или находиться под следствием. 

Не получали права избирателя и лица, ранее снятые с какой-либо государственной должности, «отрешенные от должности» в течение трех лет, а также «лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат».

С помощью таких ограничений законодатель и достигал того, что в число избирателей, как и было задумано, входили люди взрослые, имущие и не опороченные, т.е. только «добропорядочные» обыватели.

В выборах не могли принимать участие губернатор, члены губернского правления, чины местной полиции и «члены губернского по городским делам Присутствия» пока они «находятся в сих должностях». Данное ограничение подчеркивало независимость городского самоуправления, его отделенность от государственных органов и было направлено на то, чтобы исключить из числа избирателей государственных чиновников, которые могли быть заинтересованы в прохождение в число гласных «удобных» для себя лиц.

Избиратели делились по размеру уплачиваемого налога на три избирательных собрания. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй – уплачивающие другую треть, а к третьей – все остальные избиратели.

Городской глава избирался гласными тайным голосованием из своего числа. Обычно городской глава, руководя управой, являлся и председателем городской думы. Кандидатура главы утверждалась губернатором в небольших городах, а в крупных – министром внутренних дел.

В анализируемом «Городовом положении» очень интересен сам подход к определению веса голоса каждого избирателя. Здесь не соблюдался классический принцип равных выборов: «один человек – один голос». 

Так, первый разряд избирал треть гласных, независимо от числа людей, попавших в этот разряд. Достаточно было того признака, что эти люди, вместе взятые, уплачивали треть всех сборов в городе. А их численно могло быть и совсем немного. 

Следующую треть выбирали также те, кто давал другую треть сборов. А более мелкие налогоплательщики, которых могло быть намного более половины жителей города, имели право избирать только треть числа гласных.

Такой порядок напоминает принципы управления акционерными обществами, где вес голоса каждого акционера строго соответствует сумме приобретенных им акций. И известная логика здесь присутствует: в распределении бюджета города наибольшим весом пользуются те, кто больше других туда внес – т.е. пропорционально сумме средств, вложенных в общее хозяйство.

Соответственно этой логике правом голоса были наделены и другие налогоплательщики, даже не физические лица, а «разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно монастыри и церкви, если владеют в городах недвижимым имуществом, с коих взимается в пользу города сбор, или уплачивают в пользу города установленные сборы».

Согласно данной реформе, в 509 российских городах появились думы – бессословные органы городского самоуправления. Обоснованно считается, что этой реформой, вместе с земской, была положена основа новой русской политической культуры. Это был сильнейший импульс, направленный на приобщение российского общества к гражданской жизни. 

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 27 апреля