Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Проблемы экологической безопасности Байкала бередили умы депутатов начиная со времен Верховного Совета РСФСР. Периодически возникали соответствующие законодательные инициативы, но к началу работы Госдумы первого созыва закона о защите Байкала так и не появилось. Неудивительно, что в период ее полномочий было внесено два законопроекта на эту тему: «Об озере Байкал» и «Об охране озера Байкал». Первый курировал Комитет ГД по делам Федерации и региональной политике, второй — по экологии.
Проект закона «Об озере Байкал» был представлен Госдуме в мае 1994 года, но не получил одобрения. В течение полугода велись согласительные процедуры, парламентские слушания, в том числе в регионе, и в декабре он вновь был вынесен на рассмотрение палаты. Однако на сей раз законопроект был исключен из повестки дня по просьбе Комитета по экологии — для дополнительного поиска компромиссов.
Судя по всему, поиски эти не увенчались успехом. В январе 1995 года члены комитета ГД по экологии внесли альтернативный вариант законопроекта, назвав его «Об охране озера Байкал». Оба проекта были представлены на рассмотрение Госдумы в апреле 1995 года.
Первым на трибуну вышел заместитель председателя Комитета по экологии Владимир Тетельмин («Выбор России»). Концепцию законопроекта «Об охране озера Байкал» он охарактеризовал весьма лаконично: «Она отражена в его названии, ключевым словом здесь является слово «охрана». И тут же перешел к другой концепции, названной им «диаметрально противоположной» и реализованной в законопроекте «Об озере Байкал», отражающем преимущественно хозяйственную деятельность. Попытки совместить эти две концепции шли долго. В итоге, по оценке Тетельмина, оба законопроекта перекликаются друг с другом на 80–85%. Мнения двух комитетов не совпадали в главном: вначале охрана, а потом использование или, наоборот, вначале использование, а потом охрана.
Все усилия трансформировать эти два законопроекта в один оказались бесплодными, потому что, по мнению Тетельмина, «мы не готовы ни нравственно, ни духовно, ни экономически реализовывать экологические приоритеты». И предложил неожиданно простое решение: если Госдума в название «хозяйственного» закона введет слово «охрана», то есть тот закон будет называться не «Об озере Байкал», а «Об охране озера Байкал», то Комитет по экологии снимет свой законопроект с рассмотрения. Главный аргумент: он содержит 37 статей, из которых 24 статьи — чисто экологические.
Председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике Сергей Шаповалов (ПРЕС) в первой же фразе своего доклада заявил, что члены комитета не будут возражать против изменения названия законопроекта. Он напомнил, что этот проект был разработан совместно федеральными и региональными органами власти с участием научных организаций и что в 1994 году было принято постановление Правительства РФ о комплексной федеральной программе по Байкалу, которое определяет направление работ и их финансирование на период до 2000 года. А поскольку программа учитывает основные положения рассматриваемого проекта закона, то, по словам Шаповалова, она «может служить финансово-экономическим обоснованием принятия данного законопроекта».
Основные положения концепции были таковы. Байкал является общероссийской и мировой ценностью. Он представлен на придание ему статуса Участка мирового наследия. Проект закона носит рамочный характер. То есть в развитие этого закона Российская Федерация и ее субъекты могут принимать законы для его реализации. В то же время закон вводил ряд норм прямого действия для установления правил и ограничений хозяйственной деятельности на территории региона. Вводились такие механизмы, как ландшафтное и комплексное планирование, паспортизация, перепрофилирование и закрытие экологически опасных объектов, экологическая экспертиза, строгие предписания по ряду видов деятельности и пр. В целом, резюмировал докладчик, законопроект направлен на сбалансированное социальное эколого-экономическое развитие во имя сохранения Байкала. И попросил его поддержать с новым названием.
Депутаты, похоже, были несколько ошарашены готовностью коллег снять свой законопроект на условиях всего лишь изменения названия альтернативного варианта. Владимиру Тетельмину задали несколько уточняющих вопросов и, убедившись в том, что правильно его поняли, согласились проголосовать за это предложение (уточним и мы — за законопроект Комитета по делам Федерации и региональной политике, но с названием Комитета по экологии, «Об охране озера Байкал»).
Несмотря на многократные призывы Ивана Рыбкина быть внимательными, сосредоточиться, поддержать компромисс, первое голосование дало всего 217 голосов. Еще раз растолковав суть компромисса, председательствующий повторно включил режим голосования. И вновь на табло — «за 215, не принято».
Тогда был предложен новый вариант названия — «Об охране и использовании озера Байкал». И вновь — безрезультатно.
Когда уже казалось, что законопроект неизбежно вновь уйдет на доработку, депутаты вспомнили о таком действенном средстве как поименное голосование. Ну кому захочется прослыть противником закона об охране Байкала? И это голосование дало наконец нужный результат — 244 человека «за».
При этом следует отметить, что депутаты-экологи все равно проголосовали против. В частности, заместитель председателя Комитета ГД по образованию, культуре и науке Николай Воронцов («Выбор России») и заместитель председателя Комитета ГД по экологии Тамара Злотникова («Яблоко»).
Председательствующий поздравил представителей субъектов РФ, Сибирского отделения РАН и разработчиков, которые сумели найти согласие. Но поздравления оказались преждевременными. Судьба законопроекту «Об охране озера Байкал» выпала замысловатая. В Госдуме первого созыва он дальше первого чтения не пошел. Во втором и третьем был принят уже во второй Думе, в 1997 году. Совет Федерации закон одобрил. Но Президент его отклонил.
О причинах вето депутатам доложил представитель президента РФ Александр Котенков при повторном рассмотрении закона в Госдуме в сентябре 1997 года. Первую и основную причину можно считать, увы, традиционной — нарушение конституционной процедуры принятия законов. Как сказал Котенков, «этот закон не может быть подписан Президентом, даже если сейчас электронное табло покажет свыше 300 голосов. Он не будет подписан, потому что нарушено положение Конституции, согласно которому законопроекты, требующие дополнительных расходов из федерального бюджета, не могут быть внесены без заключения Правительства. Такого заключения на этот закон, несмотря на то, что он рассматривался в течение многих лет, так и не было получено». Он попросил депутатов «не ломать сейчас копья» ввиду бессмысленности этого занятия.
Котенков остановился и на содержательных недостатках закона, требующих существенного изменения его текста. И привел несколько примеров. Так, в преамбуле закона Байкал характеризуется как уникальный природный объект, хранилище одной пятой поверхностных пресных вод земли. «А если другие страны мира не согласятся с тем, что в Байкале одна пятая всех поверхностных вод земли? Если Америка скажет: «А у нас в Великих Озерах больше?» Это не правовая норма, и она не может содержаться в законе.
Далее. Закон устанавливает, что законодательство об охране озера Байкал фактически является самостоятельной отраслью права, более того, оно включает в себя закон «Об охране окружающей природной среды». Но, исходя из существующей в нашей стране правовой системы, закон об озере Байкал как частный закон может входить в систему природоохранного законодательства, но не наоборот.
Законом также предпринята попытка урегулировать вопросы, не относящиеся к системе природоохранного законодательства, устанавливающие фактически новые налоговые сборы, в частности, за использование наименования «Байкал».
Многочисленные недостатки данного закона были подробно проанализированы в письме Президента РФ, розданном депутатам. Поэтому Александр Котенков предложил снять его с рассмотрения и доработать с учетом всех этих замечаний.
Содокладчик Григорий Галазий (НДР) согласился с тем, что «данный закон не может претендовать на абсолютное совершенство». Однако все же предложил преодолеть вето Президента, мотивируя это тем, что состояние экологической системы озера Байкал продолжает ухудшаться, и промедление с принятием закона будет усугублять этот процесс.
И Госдума одобрила закон в ранее принятой редакции подавляющим большинством в 383 голоса.
Но это закон не спасло. В соответствии с нормами законотворческого процесса Совет Федерации также должен был преодолеть президентское вето. Однако необходимых трех четвертей голосов сенаторы не набрали. И закон «Об охране озера Байкал» автоматически оказался снятым с рассмотрения.
Это произошло в октябре 1997 года. А уже в июне 1998 года в Госдуму был внесен законопроект с аналогичным названием. В первом чтении его рассматривали в октябре. На этот раз докладывал Геннадий Бердов (КПРФ). Кратко изложив историю непринятия предыдущей версии закона, он сообщил, что за истекшее время озеро Байкал было включено ЮНЕСКО в число объектов мирового наследия. В сентябре в Улан-Уде состоялось совещание ЮНЕСКО по проблеме озера Байкал, на котором был сделан вывод, что, к сожалению, дела движутся крайне плохо. И в качестве одной из причин было названо отсутствие закона.
Бердов заверил, что в новой редакции законопроекта учтены все замечания и предложения, высказанные Президентом. На сей раз имелось и заключение Правительства. Не вникая в подробности законопроекта, докладчик попросил утвердить его в первом чтении — тем более от ЮНЕСКО поступило предупреждение, что если до конца года закон не будет принят, то Байкал будет отнесен не к графе «Объекты мирового наследия», а к графе «Объекты мирового наследия в опасности», то есть находящиеся под угрозой уничтожения.
Представители всех думских фракций законопроект поддержали. Некоторый скепсис прозвучал лишь в выступлении Александра Котенкова, который хоть и отметил, что проект «выглядит значительно лучше, чем все предыдущие версии», но продолжал настаивать на том, что достаточно федеральной целевой программы по охране озера Байкал. Тем не менее, сказал он, если этот законопроект будет принят в первом чтении, то ко второму потребуется его серьезная его доработка.
В первом чтении проект закона «Об охране озера Байкал» был принят конституционным большинством.
Ко второму чтению законопроект готовили достаточно долго — до марта 1999 года. За это время поступило 226 поправок, из них 210 комитет рекомендовал к принятию, в их числе — 29 поправок Президента. Таблицу принятых комитетом поправок Госдума приняла без возражений. А вот по таблице отклоненных возникли дискуссии. Собственно, обсуждались в основном поправки, касающиеся ограничения или полного запрета производства целлюлозы на Байкальском целлюлозно-бумажном комбинате. Геннадий Бердов прокомментировал это следующим образом: в соответствии с заключением Президента, регулирование законом отдельных конкретных видов деятельности не соответствует Конституции РФ, ряду федеральных законов, а также противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. В результате эти поправки были отклонены палатой, а законопроект принят во втором чтении вновь конституционным большинством. И в третьем чтении — тоже.
И сенаторы на этот раз его одобрили, уточнив, что это именно новый закон и в нем учтены пожелания Президента.
В мае 1999 года закон «Об охране озера Байкал» был подписан Президентом РФ, опубликован и вступил в силу. С подробностями правового регулирования охраны Байкала может ознакомиться любой желающий: закон этот действует и сегодня.
