Один из главных итогов уходящего года – вхождение в состав России четырех новых субъектов – Донецкой и Луганской Народных Республик, а также Запорожской и Херсонской областей. 

Соответствующие Договоры подписаны сторонами и ратифицированы Российской Федерацией, а в ст. 65 Конституции РФ теперь значится 89 субъектов, вместо ранее указываемых 85. Этот шаг со стороны РФ, важность которого сложно переоценить, однако, является лишь первым на долгом пути полноценного включения новых регионов в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы РФ, а также в систему органов государственной власти РФ. 

Единая экономика, единый политический курс и социальное пространство невозможны, в первую очередь, без единого правового поля. Каковы особенности правовой интеграции новых субъектов, проанализировало РАПСИ.  

Новые субъекты и их специфика

Россия имеет актуальный опыт интеграции новых территорий в действующие системы страны, сформированный при присоединении Республики Крым. Однако сложно однозначно утверждать, что этот опыт можно полностью по аналогии применить в текущей ситуации. 

В первую очередь, особенного подхода требуют инфраструктурные различия. Крым в 2014 году и ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области к присоединению подошли в совершенно разном состоянии. Так, Крым входил в состав России с относительно удовлетворительным состоянием инфраструктуры и боевые действия на его территории не велись. На переходный период Федеральным конституционным законом от 21.03.2014 №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым…" закладывался скромный срок, длительностью менее 1 года. Позднее этот срок неоднократно продлевался в отношении отдельных правоотношений.

Новые же регионы к моменту присоединения к РФ подошли в весьма плачевном состоянии – 8 лет немалая часть населения этих земель жила под бомбежками: инфраструктура разрушена, а люди вымотаны войной. На первое место выходят вопросы восстановления хозяйства, жилья, объектов социальной инфраструктуры и в целом нормальной жизни людей, проживающих в новых субъектах Федерации. 

Естественно, что решение этих проблем и задач невозможно без полноценного включения новых регионов в экономику, политику, бюджетную сферу и правовую жизнь РФ, с другой же стороны – именно эти проблемы и осложняют процесс интеграции. Напомним также, что в новых субъектах РФ с 20 октября 2022 года Указом Президента РФ Владимира Путина введен режим военного положения, что также вносит свои коррективы, например, в части выборов в региональные законодательные собрания. 

Все это обусловило достаточно длительный, в сравнении с ситуацией с Крымом, переходный период, в течение которого будут урегулироваться вопросы включения новых субъектов в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ и многие другие. Напомним, что переходный период согласно ст. 6 заключенных договоров о принятии новых территорий в РФ установлен до 1 января 2026 года.

Тем не менее, несмотря на все сложности, этот процесс начат и темпы интеграции только наращиваются, а опыт, полученный при воссоединении Крыма с Россией, позволит сделать этот процесс более быстрым и эффективным. 

Гармонизация правового поля 

Основы процесса гармонизации местного законодательства с законодательством РФ были заложены еще при подписании договоров о принятии в РФ. Так, ст. 8 предусматривается, что законодательные и иные нормативные правовые акты РФ действуют на присоединенных территориях со дня принятия их в РФ и образования в составе России нового соответствующего субъекта. 

Нормативные правовые акты присоединенной территории действуют до окончания переходного периода или до принятия соответствующего нормативного правового акта РФ и/или нормативного правового акта присоединенной территории. При этом те акты, которые не соответствуют Конституции РФ, применению не подлежат. 

Процесс гармонизации получил свое развитие в федеральных конституционных законах о принятии соответствующей новой территории в РФ и образовании в составе РФ нового соответствующего субъекта. 

Эти ФКЗ установили правила, сроки и основания приобретения гражданства России лицами, постоянно проживающими на новых территориях, рассмотрели вопросы замещения государственных и муниципальных должностей, вопросы воинской обязанности и военной службы, определили правила формирования органов государственной власти, создания органов прокуратуры и судов. 

Также они урегулировали наиболее важные вопросы жизни простых людей – вопросы предоставления социальных гарантий (получение пенсий, пособий, компенсаций и иных социальных выплат, льгот и пр.), оказания медицинской помощи. 

До 1 марта 2023 года в новых субъектах будут созданы территориальные органы Фонда пенсионного и социального страхования РФ, а также территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Установлено, что трудовое законодательство РФ и иные нормативные акты в области трудового права и занятости будут применяться с учетом особенностей, установленных правительством РФ, до 1 января 2026 года.

Гармонизация местного и федерального законодательства – долгая и кропотливая работа: выявляются разночтения между местными и российскими нормами, обсуждаются и вносятся поправки. Такие процессы идут во всех четырех субъектах, при этом эксперты отмечают, что ситуация в Херсонской и Запорожской области обстоит сложнее и работы предстоит больше, нежели в ДНР и ЛНР. 

Это связано с тем, что ДНР и ЛНР начали путь к сближению с Россией еще в 2014 году, объявив о своем суверенитете и независимости от Киева. Все эти годы они формировали свою законодательную базу, во многом опираясь на опыт России; у них есть свои руководители, которые теперь стали временно исполняющими обязанности высшего должностного лица субъекта РФ. Запорожская и Херсонская области же, в свою очередь, все это время входили в состав Украины - у них нет представительных органов, нет собственной правовой базы.

Упор на отраслевое законодательство 

Эксперты сходятся во мнении, что дальнейшая правовая интеграция будет проходить в области отраслевого законодательства. 

Так, на рассмотрение в Госдуму внесены законопроекты в области уголовного и уголовно-процессуального права: законопроект №220142–8 «О применении положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на территориях Донецкой и Луганской Народных Республик, а также Запорожской и Херсонской областей» и законопроект №246425–8 с практически идентичным названием. 

Согласно пояснительной записке, законопроектом №246425-8 устанавливается, что уголовное судопроизводство во вновь образованных субъектах РФ осуществляется по правилам, установленным УПК РФ, а преступность и наказуемость деяний, совершенных на территориях новых субъектов до 30 сентября 2022 г., и иные уголовно-правовые последствия этих деяний определяются в соответствии с нормами уголовного законодательства РФ. 

Также устанавливается запрет на поворот к худшему при квалификации деяния обвиняемого и назначении ему уголовного наказания и вводится положение, согласно которому не будет признаваться преступным и наказуемым деяние, совершенное в границах нового субъекта РФ до 30 сентября 2022 г., если оно было направлено на защиту интересов РФ или этого субъекта. 

Принят и вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2022 г. №451-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Корректировка закона связана с необходимостью ввести в российский гражданский оборот лиц, действующих в ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей. 

Согласно указанному документу до конца 2022 г. сведения о юридических лицах, которые имели в соответствии со своими учредительными документами место нахождения постоянно действующего исполнительного органа либо иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, на новых территориях на день принятия их в РФ, включат в ЕГРЮЛ. 

Учредительные документы указанных юридических лиц нужно будет привести в соответствие с российским законодательством при первом внесении изменений в ЕГРЮЛ: донецким и луганским организациям - до конца 2023 г., прочим – до 30 июня 2024 г. В противном случае организацию исключат из ЕГРЮЛ.

Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, сведения о которых на день принятия в РФ новой территории содержались в соответствующих реестрах, которые созданы и велись в соответствии с нормативными правовыми актами соответствующей территории, вправе зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя в срок не позднее 30 июня 2023 года, при этом до наступления этой даты они вправе продолжить осуществление предпринимательской деятельности, а по истечении указанного срока утрачивают такое право.

Сохранение ранее приобретенных прав 

Также урегулировано применение гражданского законодательства к сделкам, совершенным до присоединения к России. Так, условия договоров, ранее заключенных на новых территориях до дня принятия их в РФ, сохраняют силу, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

23 ноября 2022 года в первом чтении принят законопроект №220739–8 «О внесении дополнения в Федеральный закон «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации». Законодательная инициатива нацелена на регуляцию области интеллектуальных прав.

В соответствии с текстом этого законопроекта, сохранить принадлежавшие исключительные права на территории России смогут физические лица, получившие гражданство России и обладающие исключительными правами на основании официальных документов Украины, а также юридические лица, сведения о которых внесены в ЕГРЮЛ, обладающие исключительными правами на основании официальных документов Украины. 

Если лицо подало в уполномоченный орган Украины заявку на регистрацию результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации, но на 30 сентября 2022 года не получило охранный документ Украины, такое лицо может обратиться до конца 2025 года в Роспатент и подать заявку на госрегистрацию результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации с сохранением даты приоритета по ранее поданной заявке.

21 ноября этого года был принят Федеральный закон №443-ФЗ, вносящий многочисленные поправки в Налоговый кодекс РФ. Отдельный блок изменений посвящен новым регионам. Так, в ст. 148 НК РФ добавили п. 2.2, который устанавливает порядок определения места реализации работ и услуг, выполненных в этих регионах; в Кодекс ввели новую статью ст. 162.3 НК РФ, посвященную особенностям определения налоговой базы и исчисления НДС на присоединенных территориях и другие нормы.

Также в настоящее время рассматривается законопроект №237443–8 «О применении положений Федерального закона "Об исполнительном производстве" на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской области» (в части определения порядка применения законодательства РФ об исполнительном производстве).

Федеральные суды

Справедливое и эффективное правоприменение невозможно без гарантированного права на судебную защиту. Президент Владимир Путин на X Всероссийском съезде судей заявил, что судебную систему четырех новых регионов РФ необходимо интегрировать в состав российской системы как можно быстрее. 

"На этих территориях предполагается создание федеральных судов. Верховному суду совместно с другими органами судейского сообщества предстоит большая работа по формированию новых составов судов, их скорейшей интеграции в российскую судебную систему", – сказал Президент. 

Это связано с проведением большого количества различных работ, в том числе работы по подбору надлежащих кадров, работ по строительству новых зданий для осуществления судебной деятельности.

Также на X Всероссийском съезде судей Председатель ВС РФ Вячеслав Лебедев отметил, что в связи с принятием в Российскую Федерацию новых субъектов Верховным судом, Судебным департаментом при ВС РФ и органами судейского сообщества реализуются меры, направленные на их интеграцию в правовое пространство Российской Федерации и на создание необходимых условий для эффективного осуществления правосудия.

Вопросы судебного устройства новых субъектов рассмотрены в Федеральных конституционных законах о принятии новых субъектов в состав РФ.  Так, статья 10 каждого из ФКЗ устанавливает, что в течение переходного периода на вновь присоединенной территории  с учетом ее административно-территориального деления, создаются федеральные суды в соответствии с законодательством РФ о судебной системе.

Преимущественное право на замещение должностей судей в таких судах имеют граждане, замещавшие должности судей в местных судах на день принятия соответствующей территории в состав РФ и образования в РФ нового субъекта. Обязательным в этом случае является наличии российского гражданства, а также претендующим лицам необходимо соответствовать иным требованиям, предъявляемым законодательством РФ о статусе судей к кандидатам на должность судьи. Конкурсный отбор на замещение должности судьи будет осуществляться Высшей квалификационной коллегией судей РФ. 

Помимо прочего, декларировано создание судебных участков и должностей мировых судей в соответствии с федеральным законодательством. Решение о дне начала деятельности федеральных судов на соответствующей территории принимает Пленум ВС РФ и официально извещает об этом.

До создания федеральных судов правосудие от имени РФ осуществляют суды, действовавшие на момент вхождения субъектов в состав нашей страны.  Лица, замещавшие должности судей в этих судах, продолжат осуществлять правосудие до создания и начала деятельности федеральных судов, при условии наличия у них российского гражданства.

Вместе с тем в Госдуму уже внесены законопроекты о создании судов Российской Федерации в Донецкой Народной Республики (законопроект №253673–8) и Луганской Народной Республики (законопроект №253681-8). 

Со слов одного из инициаторов данных законопроектов депутата Государственной Думы Павла Крашенинникова, предлагается, чтобы положения этих законопроектов применялись в республиках до завершения формирования в них органов судейского сообщества. После этого работу судебных органов в ДНР и ЛНР будет определять тот же конституционный закон, что действует для всей Федерации. 

Также внесены законопроекты о порядке отбора кандидатов в первоначальные составы федеральных судов, создаваемых в Донецкой Народной Республики (законопроект №253637–8) и Луганской Народной Республики (№253636-8).

Общими усилиями центральных властей РФ и при повсеместной общественной поддержке населения страны новые субъекты Федерации совсем скоро станут неотъемлемой частью общего правового пространства России.

Надежда Ткач