В преддверии официального открытия очередного судебного года в Европе РАПСИ провело круглый стол в Страсбурге, посвященный актуальным вопросам имплементации российской судебной системой Европейской конвенции по правам человека. В дискуссии приняли участие как российские специалисты в области защиты прав человека, так и европейские функционеры со стороны полномочных представительств при Совете Европы, Страсбургского суда, Генерального директората по правам человека и верховенству права, Венецианской комиссии. 

«Неформальный мозговой штурм» 

Глава Департамента исполнения постановлений ЕСПЧ Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы Женевьева Майер в своем приветственном слове отметила важность дискуссии в контексте «усилившегося диалога между российскими властями и Советом Европы». По мнению Майер, «неформальный мозговой штурм» – это то, что сейчас необходимо. 

Начальница отдела секретариата ЕСПЧ Ольга Чернышова, в свою очередь, обратила внимание на ту роль, которую Россия продолжает играть в Страсбургском правовом поле, несмотря на то, что страна по количеству жалоб занимает уже не первое место. 

Для справки 

Россия идет пятой по количеству жалоб в ЕСПЧ и благодаря колоссальным результатам занимает особое место в его работе, сообщила в ноябре 2017 года юрист суда Наталья Воробьева, выступая на научно-практическом семинаре «Россия и Европейский суд по правам человека».

«На сегодняшний день Россия занимает пятое место в структуре всех жалоб по результатам за 2016 год, и на сегодняшний день мы по-прежнему в пятерке», – сказала, в частности, Воробьева.

По ее словам, Россия на протяжении примерно 10 лет – с 2002 года по 2012 год – занимала первое место по количеству жалоб, и пик пришелся на 2007-2011 годы. Так, в 2011 году примерно треть всех рассмотренных судом дел приходилась на Россию.

Снижение объема дел произошло благодаря дальнейшему реформированию Страсбургского суда. В частности, вступлению в силу протокола 14 к Европейской конвенции по правам человека, направленного на ускорение обработки поступающих в суд жалоб за счет их перераспределения. После вступления протокола в силу вопрос о приемлемости жалоб рассматривает один судья, в то время как типичные дела – те, по которым сложилась однозначная судебная практика и по которым не возникает юридических вопросов, – теперь находятся в ведении комитета из трех судей.

Кроме того, большой блок жалоб против России удалось сократить во многом благодаря программе сотрудничества между Москвой и Страсбургом, отметила Воробьева.

«Правительство финансировало работу 20 юристов, которые были командированы в секретариат суда и которые в течение 3 лет занимались архивом жалоб, не рассмотренных судом. Это были потенциально неприемлемые жалобы. Их первоначально просмотрели, но возможности принять решение в рамках тех ресурсов суда, которые имелись на тот момент времени, не было», – пояснила юрист суда.

В результате проделанной работы количество жалоб в отношении России за три года сократилось на 30 тысяч.

По словам Воробьевой, по состоянию на 1 июля 2017 года на рассмотрении суда находилось около 7,5 тысячи жалоб против России, и семь из них – в Большой палате ЕСПЧ.

«Юрисдикция РФ составляет важную часть Европейского суда, она транслирует Конвенцию и ее ценности на ежедневную работу соответствующих профессионалов. Дела и жалобы, которые приходят в Страсбург, – те же, которыми занимаются российские судьи. Они касаются тем, которые российские судьи знают очень хорошо», – отметила Чернышова.  

По ее словам, диалог между судьями российской юридической системы и ЕСПЧ идет на многих уровнях – личном, профессиональном, экспертном. 

Российские судебные реалии 

О том, каким образом положения Конвенции учитываются в российской судебной практике, участникам дискуссии подробно рассказал начальник отдела международного права Верховного суда (ВС) РФ Богдан Зимненко. 

По его словам, практика в вопросе реализации Конвенции наработана обширная, причем речь идет не просто о применении Конвенции, но и учете правовых позиций Страсбургского суда. И эта работа ведется при колоссальной нагрузке на национальные суды, которые ежегодно рассматривают почти 20 миллионов дел, ежедневно вынося порядка 60 тысяч постановлений. Тем не менее проводится работа по доведению правовых позиций практики ЕСПЧ, причем по делам не только в отношении России, но и других стран-членов Совета Европы, до сведения нижестоящих судов: «Все постановления Страсбургского суда, которые поступают к нам из аппарата Уполномоченного Российской Федерации при ЕСПЧ, мы направляем в нижестоящие суды, все постановления без исключения».  

«Поэтому, когда мы говорим о ссылках на правовые позиции ЕСПЧ, речь идет не о единичных случаях, а о десятках, сотнях тысяч, возможно, и более высокого порядка уровня судебных решений, свидетельствующих о применении этой практики, – отметил Зимненко. – Хотелось бы обратить ваше внимание на то, что вопросы реализации Конвенции занимают одно из ведущих мест в практике Верховного суда Российской Федерации, потому что Верховный суд исходит из того, что вопросы надлежащей реализации Конвенции российскими судами требуют постоянной и тщательной работы».

Эта работа находит отражение в постановлениях, принимаемых на пленумах ВС РФ, которые напрямую затрагивают общепринятые принципы реализации российскими судами норм международного права, включая Конвенцию о защите прав и свобод человека. Причем основные принципы толкования Конвенции, основные принципы идей, направленных на эффективную защиту прав человека, были заложены в постановлении пленума 2013 года, при разработке которого учитывалась и практика ЕСПЧ, и практика других международных органов, в числе которых Организация объединенных наций (ООН). 

Более того, по словам Зимненко, сегодня при разработке практически каждого постановления пленума возникает вопрос о реализации положений Конвенции и правовых позиций ЕСПЧ.

В качестве примера представитель ВС РФ привел свежее постановление пленума от 19 декабря 2017 года – о рассмотрении уголовных дел в первой инстанции. На пленуме возник, в частности, вопрос дачи показаний несовершеннолетними свидетелями и несовершеннолетними потерпевшими. В результате по этому вопросу дано разъяснение с учетом наработанной практики ЕСПЧ, заключающееся в том, что при защите интересов несовершеннолетних потерпевших, свидетелей необходимо учитывать интересы подсудимого. 

В этом полугодии ВС РФ приступил к обзору судебной практики по вопросам проведения публичных мероприятий. «Мы знаем, что эти вопросы возникают на уровне ЕСПЧ, в том числе по делам в отношении Российской Федерации, и мы сделаем соответствующий обзор. Возможно, речь будет идти о разработке проекта постановления пленума», – отметил Зимненко.

Обзоры текущей практики со специальным разделом, посвященным практике международных договорных органов, куда включаются в том числе дела, рассмотренные ЕСПЧ в отношении РФ, готовятся с 2013 года. Эти обзоры, в которых рассказывается об обстоятельствах дела с приведением правовых позиций, размещаются на официальном сайте ВС РФ и находятся в открытом доступе. 

Наконец, Верховный суд на постоянной основе готовит и обновляет тематические обобщения по правовым позициям ЕСПЧ. Так, существуют тематические обобщения по вопросам соблюдения сроков судебного разбирательства, применения пыток и другим формам бесчеловечного обращения, по вопросам выдворения, применению мер пресечения. Эта информация также доступна на сайте Верховного суда. 

По мнению Зимненко, более уверенная реализация Конвенции возможна при наличии у российских судей инструментария, которым располагают судьи в Страсбурге, в их числе материалы. С целью расширить инструментарий, доступный российским судьям, в 2013 году была запущена специализированная правовая система, в которой представлены материалы, посвященные вопросам эффективной защиты прав человека и принимаемые не только в рамках Совета Европы, но также в рамках ООН и других международных межправительственных организаций. 

Одним из явных примеров реализации Конвенции может служить ситуация с пересмотром судебных решений, возобновлением производства в связи с постановлениями ЕСПЧ. Так, что касается уголовных дел, на сегодняшний день президиумом ВС РФ рассмотрено 500 представлений председателя суда на предмет пересмотра дел в отношении 574 лиц. В результате на новое производство отправлено 141 уголовное дело, судебные решения по 280 материалам, связанным с применением мер пресечения, отменены, также отменены 44 судебных решения по вопросам выдачи лиц третьим государствам.

В заключение своего выступления Зимненко отметил, что, начиная с 2013 года, российские суды ориентируются на то, чтобы в своей работе учитывать правовые позиции ЕСПЧ, учитывать в целом международно-правовые обязательства страны.  

Представитель Департамента по исполнению постановлений ЕСПЧ Секретариата Совета Европы Фредерик Сандберг отметил «впечатляющую работу, которая была проделана Верховным судом Российской Федерации». В частности, он обратил внимание на результаты в связи с формирующейся практикой по административному выдворению лиц: национальный суд установил меры по предотвращению выдворения лиц при наличии угрозы их жизни или тесных семейных связей в России.

В то же время в Совете Европы обращают внимание на количество дел в ЕСПЧ в отношении России, связанных с избранием меры пресечения в виде заключения под стражу и продлением ареста. 

В ответ на это замечание Зимненко указал на наличие постановлений пленумов по этой проблематике и тот факт, что российские суды «очень позитивно воспринимают правовые позиции ЕСПЧ». «Никакого отторжения нет, но мы будем отменять только те судебные решения, которые становятся предметом внимания со стороны ЕСПЧ. Другие судебные решения мы не вправе отменять в рамках процедуры, которая предусматривает пересмотр судебных решений в соответствии с УПК РФ», – отметил спикер.  

Вопрос Постоянного представителя Нидерландов в Совете Европы Роланда Бекера касательно ситуации, при которой ВС РФ выражал бы несогласие с позицией ЕСПЧ, оказался просто не имеющим под собой никакой почвы. «На сегодняшний момент не зафиксировано ни одного случая, когда бы Верховный суд не согласился с правовыми позициями Европейского суда по правам человека… Мы с большим уважением относимся к практике Европейского суда по правам человека», – резюмировал Зимненко. 

Что характерно, впоследствии в ходе дискуссии сотрудник ЕСПЧ Василий Лукашевич подтвердил этот тезис, сообщив, что в практике ВС РФ нет случаев, когда бы правовые позиции Страсбургского суда фундаментально подвергались сомнению. «При этом у нас есть вполне достаточное количество дел, в которых оценка Европейским судом и Верховным судом аналогичных фактов различается, и это вполне нормальная ситуация», – отметил Лукашевич. 

Власть права 

Следующий докладчик – доктор юридических наук, профессор юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова Леонид Головко затронул непростой вопрос о том, каким образом имплементация Конвенции сказывается на национальном правовом сознании и должна ли ее реализация происходить механически.  

«Можно ли сказать, что после 1973 года, когда Франция ратифицировала Конвенцию– а мы знаем, что де Голль этому противился– национальная система права стала значительно лучше той великой французской правовой системы, которая была до этого момента?» – задал профессор тон дискуссии. 

Сложно отрицать тот факт, что Россия, будучи правовым государством, последовательно реализует положения Конвенции, однако является ли это свидетельством качества в широком смысле слова? 

«Правовое государство – это, прежде всего, вопрос власти. Ограничений, которые накладываются на власть правом. Исторически механизм защиты прав человека задумывался как один из инструментов сдерживания власти, наряду с конституционной юстицией, наряду с административной юстицией и так далее. Правовое государство в его континентальном понимании – это rule of law (досл. верховенство закона), но понятно, что любой механизм сдерживания эффективен только тогда, когда рано или поздно сам превращается во власть», – пояснил спикер. 

Соответственно, в определенный момент неминуемо возникает конфликт властей, в том числе с участием власти, которая была порождена европейскими институтами. 

«Если европейские институты – это власть, а это, безусловно, власть, обладающая всеми необходимыми атрибутами, то есть ли какие-то механизмы сдерживания этой власти?» и «Какова легитимность этой власти, готова ли она к конкурентности?» – вопросов в выступлении профессора было несколько больше, чем ответов. 

«Это очень серьезный вопрос, это своего рода вызов. Это вызов и для национальных систем – могут ли они сформулировать адекватную концепцию, которая могла бы если не конкурировать с системой, то помогать ее развивать, и это, конечно, вызов для институтов европейских – принять конкуренцию, не претендуя на монополию», – отметил докладчик. 

Каждую страну отличает, помимо всего прочего, ее национальная система права, исторически крайне богатая техника, которая развивалась на протяжении десятилетий и даже столетий. «Но иногда возникает впечатление, что новые структуры прав человека несколько агрессивны по отношению к этой классической технике, – отметил Головко. – На мой взгляд, конкуренция необходима, потому что монопольное развитие всегда опасно для любой структуры и любой системы».

Например, если имплементация Конвенции будет иметь негативные последствия с точки зрения развития правовой системы. Стоит ли ее дисциплинированно имплементировать, учитывая последствия, или стоит в такой ситуации исходить из логики национальной системы и пытаться ее защитить. Юридически второй вариант незатруднителен, потому что положения Конвенции необходимо имплементировать, но в то же время есть здравый смысл.

К тому же докладчик напомнил о том, что у каждого вопроса есть свой контекст, который также стоит учитывать – ту же фазу развития общества, его исторический бэкграунд. 

Один из участников круглого стола из Испании — Аркадио Диаз Техьера — резонно заметил в ходе дискуссии, что не стоит забывать об историческом ареале самой Конвенции: «Как правильно толковать текст, написанный в 1950-м году, когда сейчас 2018 год?»

Что касается легитимности власти, которую представляет собой Европейский суд по правам человека, то, по словам Головко, этот вопрос встал особенно остро, когда суд фактически потребовал внесения изменений в российскую Конституцию. Естественно, возникла потребность защитить Основной закон, решением стала схема с Конституционным судом. «Никто никогда не думал, что придется защищать Конституцию от Европейского суда. 20 лет назад это казалось странным, даже невозможным. Сегодня это стало реальностью, поэтому та схема, которая существует сейчас, и возможность российского Конституционного суда приостановить исполнение постановления ЕСПЧ, если его позиция противоречит Конституции страны, – эта схема выглядит достаточно внятной. Другой вопрос – стоило ли доводить до этого радикализма, или все-таки какая-то сдержанность могла иметь место?» 

Фредерик Сандберг, комментируя это выступление, заметил, что ситуация, когда мнение Страсбургского суда расходится с мнением национального суда страны-члена Совета Европы, отнюдь не является чем-то из ряда вон выходящим, это происходит «очень часто». Другое дело, что порой непросто понять и тем более объяснить отказ исполнить постановление ЕСПЧ. В качестве примера он напомнил о деле ЮКОСа, по которому были установлены общие меры, не имевшие никакого отношения к российской Конституции. «Все, что мы имеем, – это расхождение между российским Конституционным судом и Европейским судом по правам человека. Расхождение, с которым мы раньше не встречались, но которое нам придется преодолеть путем диалога», – отметил Сандберг. 

По мнению Василия Лукашевича, некоторые постановления ЕСПЧ могут показаться отдельным государствам радикальными, но Страсбургский суд выносит постановления, которые должны исполняться всеми государствами. При этом во многих постановлениях ЕСПЧ можно встретить фразу о том, что выбор способа исполнения постановления остается на усмотрение государства под надзором комитета министров. В этом и заключается суть конвенциональной системы.  

Вслед за Леонидом Головко Лукашевич обращает внимание на механический подход к исполнению постановлений ЕСПЧ: «Многие думают, что если ЕСПЧ нашел нарушение, то все нужно сразу изменить и радикально переписать, но, как правило, таких жестких решений не требуется». 

Привкус политики 

Доктор публичного права (Франция), президент Comitas Gentium France-Russie Карин Беше, когда было оглашено постановление ЕСПЧ по делу ЮКОСа, находилась в России. «Мне было смешно наблюдать за реакцией правозащитников, потому что до этого дела они все были «влюблены» в Европейский суд, но после того, как он не обнаружил никакой политической подоплеки, все - сразу «развод», – поделилась она своими воспоминаниями.  

«Поэтому важно понять, как поднять и сохранить легитимность Европейского суда. И здесь вроде все понятно: пока он действует строго в правовом поле, то проблем нет, но там, где заканчивается право и начинается политика, я бы сказала даже идеология, тогда начинают рассматривать другие вопросы», – полагает Беше.

По ее мнению, к выстраиванию гармоничных отношений между государством и международным органом нужно относиться очень бережно, чтобы это не было в ущерб какой-либо одной из двух сторон. 

Национальный суд имеет свою собственную юрисдикцию в рамках определенной правовой системы. И здесь огромное значение имеет конституция, поскольку она предусматривает место для международных актов в рамках правовой системы. Государство как правовой институт обладает суверенитетом. 

Обращение в Европейский суд по правам человека теоретически не противоречит суверенитету государства и дает возможность его укрепить, так как в конечном счете цель каждого государства – защищать свои национальные интересы. 

Неминуемо встает вопрос об иерархии национальной и европейской систем права: «Но Европейский суд никак не может быть выше национального суда, и проблемы начинаются тогда, когда Европейский суд, в силу его позиции, требует вмешательства в конституцию. Вопрос: либо во главе национальной системы мы ставим международный акт, либо во главе системы мы оставляем национальный акт. Но в первом случае возникает коллизия с суверенитетом государства».

По словам Беше, проблемы связаны не с Конвенцией как таковой – они возникают вследствие возможности Страсбургского суда тем или иным образом трактовать положения Конвенции, возможности или невозможности ограничить этот процесс. 

Для справки

Противоречия между Москвой и Страсбургским судом обусловлены разными подходами к толкованию Европейской конвенции по правам человека, сообщил в октябре 2017 года Министр юстиции РФ Александр Коновалов в рамках конференции LF Академии «Россия и ЕСПЧ: право быть услышанным» под эгидой Петербургского Международного Юридического Форума».

«Противоречия возникают исключительно на стадии толкования Конвенции конкретными судьями, юристами, аппаратом суда, и это толкование в некоторых случаях, пока очень немногочисленных, вступает в противоречие с позицией российских властей, российских юристов. И мы считаем, что приоритет в толковании Конвенции применительно к Российской Конституции остается за Конституционным судом (КС) Российской Федерации», – сказал, в частности, Коновалов.

При этом, по его словам, никаких противоречий между Европейской конвенцией по правам человека и Конституцией РФ нет, в то время как страхи, связанные с расширением полномочий КС в части практики ЕСПЧ, не оправдались.

«Страхи, которые, как нам кажется, поначалу имели место в связи с новыми полномочиями Конституционного суда России, по сути, оценивать применимость отдельных решений ЕСПЧ в российской юрисдикции, оказались в значительной степени преувеличенными», – отметил министр.

«Россия, став участником Европейской конвенции, признала положения данного международного договора, и то, что мы сегодня проводим данную конференцию, говорит о том, что мы хотим положения этого договора максимально безупречно исполнять, находить общие подходы, общие аспекты в толковании Конвенции», — пояснил Коновалов. Косвенным свидетельством этого может служить сокращение количества жалоб против России, которые поступают в ЕСПЧ. Так, по словам министра, количество жалоб против РФ за последние 4 года сократилось в 3,5 раза.

Вопрос же о выходе за рамки своих функций возникает в двух случаях: во-первых, когда ЕСПЧ использует право в политических целях, и, во-вторых, когда суд утверждает какие-то новые европейские стандарты.  

В качестве примера Беше напомнила о суррогатном материнстве и делах в отношении Италии и Франции. Поскольку признание законности суррогатного материнства не является европейским стандартом, у государств остается очень широкое пространство для национальной практики. Суд выразил свою позицию о суррогатном материнстве и оставил при этом широкое поле для действий на усмотрение государства. Но он в любом случае оказывает давление на написание национального законодательства. 

Следующий пример – признание однополых браков. Страсбургский суд в 2010 году признал, что однополый брак не является общепризнанной ценностью в Европе. Спустя пять лет, на основе эволюционной теории положений Конвенции суд выносит постановление против Италии, так как итальянское законодательство не признает однополые браки. «Здесь, как ни странно, подход Европейского суда очень формальный», – резюмирует Беше. 

РАПСИ выражает глубокую признательность Совету Европы за возможность проведения круглого стола, благодарит Министерство иностранных дел РФ в лице Постоянного представительства РФ в Совете Европы, Министерство юстиции РФ, в том числе аппарат уполномоченного от РФ в ЕСПЧ, за вклад в организацию мероприятия.