С момента обнародования 7 августа 2010 года в Интернете законопроект "О полиции" поставил своеобразный рекорд: в процессе обсуждения, пожалуй, ни один эксперт не отозвался о данном документе положительно. В последних числах сентября президент Дмитрий Медведев дал МВД РФ две недели для изучения и обработки поступивших предложений перед внесением проекта закона в Госдуму. Формально срок истекает 7 октября. Очевидно, что отведенного времени слишком мало для того, чтобы учесть хотя бы незначительную часть высказанных конструктивных замечаний.

РАПСИ продолжает публикацию мнений экспертов о том, каким должен быть новый закон, регламентирующий права и обязанности самого многочисленного правоохранительного органа страны.

Евгений Тарло, член комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, доктор юридических наук

Несмотря на парламентские каникулы, мы начали обсуждение предложенного МВД РФ варианта нового закона "О полиции" буквально с самого момента его опубликования в Интернете. Для коллег из комитета по конституционному законодательству верхней палаты мной была подготовлена аналитическая записка, в которой содержались несколько десятков замечаний к данному документу. На некоторых из них я бы хотел еще раз заострить внимание профессиональных юристов и общественности, неравнодушной к обсуждаемой проблеме.

Новое определение

Начнем с наименования. Безусловно, понятие "полиция" более точно отражает содержание деятельности органов охраны общественного порядка и соответствует общепринятой в мире правовой терминологии.

Термин "милиция" означает народное ополчение, нерегулярные войска, которые в определённых ситуациях выполняли и функции охраны общественного порядка. Очевидно, что большевистские вожди, которые находились в постоянном противодействии с полицией в связи со своей антигосударственной и террористической деятельностью, ненавидели её. Видимо, это и явилось причиной применения  термина "милиция" по отношению к функции охраны общественного порядка в нашей стране после октябрьской революции.

Во время Великой Отечественной войны "полицаями" становились предатели, сотрудничавшие с оккупантами. Поэтому в общественном сознании слова "полицай", "полицейский" несут отчасти негативный оттенок, связанный с устоявшимися в идеологической сфере штампами. В то же время  недостатки в деятельности милиции привели к возникновению в обществе отрицательного образа сотрудника милиции, недоверию к ней со стороны граждан. Жаргонные словечки "мент", "мусор" перекочевали из мест лишения свободы на телеэкраны и в обыденный язык обычных граждан.

Интересно, что слово "полиция", которое, по-видимому, пришло к нам из французского или немецкого языка, схоже с русским глаголом "поличать" - уличать, доказательно винить, взять с поличным.

Таким образом, возвращение органам охраны общественного порядка исторического наименования имеет как свои явные плюсы, так и вполне ожидаемые минусы. Замена вывесок и печатей – не самое сложное и затратное в реформе милиции. Предлагая изменение устоявшегося наименования, президент России учитывал издержки, связанные с реформой. Смена наименования должна вести к коренному изменению организации и деятельности органов охраны правопорядка, возвращению доверия граждан к ним.

С этих позиций нельзя признать удачным определение полиции, данное в пункте 1 статьи 1 проекта закона. То, что "полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти", не раскрывает суть этого органа государственной власти и его специфические особенности, отличающие его от всех других.

Можно было бы предложить следующее определение. "Полиция - это орган исполнительной власти государства, непосредственно обеспечивающий общественную безопасность, охрану общественного порядка, жизни, здоровья, собственности, прав и свобод людей, находящихся на территории Российской Федерации, и противодействующий преступности. В целях выполнения своих задач в порядке, установленном федеральными законами, полиция вправе применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Полиция является составной частью Министерства внутренних дел РФ. Состав и структура полиции определяются президентом Российской Федерации".

Переоценка ценностей

Учитывая важность принимаемого закона, неоднозначное отношение в обществе к изменению самого наименования милиции, было бы целесообразно, на мой взгляд, предварить нормы закона краткой преамбулой, в которой изложить основные цели и задачи закона.

Если полиция – орган государственного управления, то она, например, не может осуществлять коммерческую деятельность. И, в частности, охранять имущество на основании заключаемых гражданско-правовых договоров. Этому мешают три причины:

- орган государственного управления в принципе не вправе заниматься коммерческой деятельностью;

- нарушается принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности и конкуренции;

- делегированию полиции права осуществления коммерческой деятельности должна предшествовать экспертиза эффективности деятельности соответствующих подразделений милиции, в том числе с точки зрения обоснованности затрат и порядка использования получаемых средств.

Представляется, что коммерческая охранная деятельность милиции должна быть отделена от деятельности полиции. Для этого следует выделить соответствующие подразделения из состава милиции и преобразовать их в коммерческие организации с государственной формой собственности, сохранив их на первом этапе в составе МВД РФ. Доходы от деятельности таких государственных унитарных предприятий (ГУП) можно было бы направить на финансирование деятельности полиции. Деятельность данных ГУПов должна носить территориальный характер, а не быть составной частью единой федеральной системы. Ожидаемый результат: сокращение управленческого аппарата и отсутствие барьеров для конкуренции.

Следует отметить, что выделение таких подразделений из состава милиции позволит существенно сократить количество "людей в погонах" и соответствующие льготы для них, включая более ранний, в сравнении с остальными гражданами, выход на пенсию.

Кого сокращать

В рамках реформы МВД идет много разговоров относительно сокращения кадрового состава данного правоохранительного органа. Мне кажется, что следует, как минимум, провести содержательную профессиональную дискуссию о целесообразности сохранения в структуре полиции подразделений, контролирующих оборот оружия, а также частную детективную и охранную деятельность.

Указанные ведомственные структуры заняты чиновничье-бюрократической работой, не участвуют в непосредственной охране правопорядка, в пресечении правонарушений и преступлений. По содержанию их деятельность очень напоминает функционирование любого другого государственного органа. Речь в данном случае идет о сборе информации, получении справок, оформлении документов, инспектировании. Служба в этих милицейских подразделениях, в общем, ничем не отличается от работы, например, в органах по надзору за потребительским рынком.

Следовательно, отсутствует необходимость присвоения специальных званий и другие атрибуты военизированной организации. Перевод указанных подразделений на условия гражданской службы позволит существенно сократить численность полиции и сэкономить средства государственного бюджета.

Меньшее зло

В последние годы абсолютное число россиян редко отделяет сотрудников милиции от представителей криминалитета. На то есть множество причин, к числу которых относится и несовершенство действующего законодательства.

Поэтому новый закон следует как можно скорее избавить от подобного "наследства". Вследствие этого, мне кажется, в главе 2 документа, а, конкретнее, в статье 5 "Соблюдение прав и свобод граждан", не хватает одной очень важной мысли. А именно: деятельность сотрудников полиции по пресечению правонарушений и преступлений, а также раскрытию совершённых правонарушений и преступлений, не должна наносить имуществу, здоровью, правам и свободам людей, нормальной деятельности коммерческих и некоммерческих организаций вред больший, чем причинён или мог быть причинён совершённым или готовящимся правонарушением или преступлением.

Если уж мы вплотную касаемся проблем взаимодействия полиции и населения, уместно отдельно сказать о том, что право вызывать в полицию граждан и должностных лиц должно быть также регламентировано более чётко.

Каких граждан, каких должностных лиц? Почему именно их вправе вызвать в полицию? Обязаны ли они являться? Должна ли существовать ответственность за неявку? Кто будет компенсировать потери в заработной плате или доходе приглашенных? Что понимается под материалами, находящимися в полиции? Как понятие "материалы" соотносится с понятиями "заявления, сообщения и иная информация"? Должны ли быть материалы зарегистрированы? Кто от имени полиции вправе вызвать граждан и должностных лиц? Имеют ли право вызванные лица пользоваться услугами адвоката? Каков процессуальный статус приглашённых лиц? Имеют ли право приглашённые лица знать, в связи с чем они вызваны? Имеют ли они право знать о результатах такой беседы и её процессуальных последствиях?

Только четко прописанные в законопроекте ответы на все эти вопросы могут стать гарантиями от злоупотреблений сотрудниками полиции своими довольно широкими полномочиями.

Заявительный порядок

Наравне с этим очень важным и новаторским является пункт 2 статьи 12 проекта закона ("Обязанности полиции"), который говорит о реагировании на заявления граждан и другую информацию о правонарушениях и преступлениях. К сожалению, в документе не конкретизированы способы получения и фиксации таких заявлений, сообщений и иной информации (особенно, в электронной форме) о преступлениях и иных происшествиях.

Необходимо чётко прописать в законе порядок принятия заявлений, сообщений и иной информации (здесь возникает резонный вопрос – какой именно?) от физических и юридических лиц. В данной статье законопроекта по непонятным причинам вообще не учтены юридические лица, иностранные юридические и физические лица, а также лица без гражданства.

Представляется, что выдача уведомлений о приёме и регистрации заявлений должна производиться не только  гражданам, но и всем юридическим и физическим лицам, находящимся на территории Российской Федерации.

Одновременно с этим очень неудачной как с точки зрения русского языка, так и смыслового содержания, является выражение "принимать по ним (заявлениям, сообщениям и иной информации) решения". Деятельность полиции с момента приёма и регистрации информации, поступившей от физического или юридического лица, должна быть строго регламентирована. Получив сообщение о совершении правонарушения или преступления, полиция должна совершить четкий набор действий: провести проверку фактов и принять решение о возбуждении уголовного или административного дела, или об отказе в них.

Необходимо также определить все остальные варианты принимаемых полицией в данном контексте решений. Например, здесь может идти речь о пересылке заявления государственному органу, в компетенции которого находится поставленный вопрос, либо отказе в рассмотрении в связи с неподведомственостью вопроса полиции. Следует определить сроки и порядок рассмотрения заявлений, сообщений и иной информации, определить конкретные требования к ним.

Подмена понятий

Пунктом 7 статьи 12 законопроекта полиции предоставляется право "согласовывать" проведение массовых спортивных, зрелищных и иных мероприятий.

И здесь я отмечу сразу две недоработки авторов документа. Во-первых, необходимо четко прописать критерии массовости или значимости мероприятий. В противном случае гражданам придётся согласовывать проведение вечеринки с друзьями или дворового футбольного матча.

Во-вторых, термин "согласование" является не правовым, а бюрократическим, поскольку он не устанавливает чётких полномочий и ответственности государственного органа за принимаемые решения, а позволяет, что называется, "размывать" ответственность. Допускаю, что полиция должна иметь право запрещать в определённых случаях проведение массовых мероприятий, угрожающих общественной безопасности, жизни и здоровью граждан. Однако такие случаи должны быть строго регламентированы федеральным законом. При этом следует также разграничить ответственность между органами местного самоуправления и полицией.

Избавиться от ГИБДД

Реформа полиции в целом должна, разумеется, затронуть и государственную инспекцию безопасности дорожного движения. Изменяя наименование милиции в целом, было бы целесообразно избавиться от длинного и неудобного термина ГИБДД. Для этого достаточно просто переименовать автоинспекцию в дорожную полицию.

Кроме того, целесообразно было бы избавить дорожную полицию от исполнения ряда не совсем свойственных ей функций. Она должна заниматься исключительно безопасностью движения и противодействием правонарушениям и преступлениям на дорогах. Государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения? Государственный учёт показателей состояния безопасности дорожного движения? Приём экзаменов на право управления транспортными средствами? Выдача водительских удостоверений? Регистрация транспортных средств? Государственный контроль деятельности организаций, проводящих обязательный технический осмотр? Все эти проблемы могут успешно разрешать гражданские структуры, а в ряде случаев – и негосударственные организации.

Данные меры позволят сократить расходы на содержание автоинспекции, в том числе, на социальное и пенсионное обеспечение её сотрудников.

В законопроекте отдельно также обязательно следует прописать запрет на произвольные остановки транспорта с целью проверки документов. Для этого должны быть четкие основания. Подойдут те, что изложены в пункте 2 статьи 13 документа. А именно: наличие достаточных оснований подозревать проверяемых лиц в совершении преступления; предположение, что физические лица или транспортные средства находятся в розыске. Безусловным основанием, помимо прочего, является повод к возбуждению в отношении таких физических лиц дела об административном правонарушении.

Право стрелять

В более чёткой регламентации нуждается пункт 2 статьи 19 законопроекта, устанавливающий порядок и условия применения полицейским физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия.

В частности, формулировка "случаи, когда предупреждение о намерении применить физическую силу или огнестрельное оружие является неуместным или невозможным" является настолько растяжимой, что позволяет узаконить любое применение оружия полицейским. На самом деле это возможно лишь в одном случае: если предупреждение может сделать невозможной самозащиту полицейского или защиту им от нападения других лиц, жизни и здоровью которых угрожает непосредственная опасность. При этом действия полицейских должны быть соразмерны имеющейся угрозе.

Совершенно очевидно, что полицейский не вправе применять физическую силу, специальные средства и оружие, если достижение целей устранения угрозы жизни и здоровью людей, восстановления общественного порядка и выполнение иных задач, стоящих перед полицией возможно без применения физической силы, специальных средств и оружия.

При этом статья 23 законопроекта достаточно детально прорабатывает случаи, когда полицейские имеет право применять оружие. Подпункт 1 пункта 3 указанной статьи позволяет сотрудникам полиции применять оружие, к примеру, для остановки транспортного средства, когда лицо, им управляющее, не подчиняется требованиям об остановке, пытается скрыться и создаёт реальную угрозу жизни и здоровью граждан.

Однако в данном случае необходимо уточнить само понятие "реальная угроза жизни и здоровью граждан". Если под этим понимается превышение скорости при попытке скрыться, то это, на мой взгляд, расширительное толкование "реальной угрозы жизни людей". Очевидно, что последствия применения оружия в общественном месте при стрельбе по движущейся цели могут быть значительно более тяжкими, чем правонарушение лица, пытающегося скрыться. Сравните сами, скажем, угон транспортного средства, превышение скорости или даже управление транспортным средством в состоянии опьянения с практически гарантированным ранением или даже убийством виновного лица. И уж тем более – посторонних лиц, то есть случайных прохожих.

Известны случаи, когда подростки, угнав автомобиль, пытаются скрыться от преследования сотрудников милиции. Думается, что применение оружия для остановки транспортного средства в подобных случаях должно быть исключено, чтобы избежать смерти или ранения лиц, находящихся в автомобиле или непосредственной близости от него.

Государственный и общественный контроль

Контроль полиции со стороны государства должен быть конкретизирован. Необходимо указать его формы и способы, особенно в части оперативно-розыскной,  дознавательной и следственной деятельности, сбора и ведения информационных банков данных, соблюдения запретов и ограничений, предусмотренных законодательством о полиции, расходования бюджетных и иных получаемых полицией средств и ресурсов. В законе должны быть перечислены задачи, полномочия и способы осуществления контроля каждым государственным органом. В качестве такого органа должна быть указана, в том числе, и Счётная палата РФ.

При этом пункт 2 статьи 53 - он гласит, что вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора - необходимо исключить. В случае принятия этой нормы закона, полиция окажется в условиях бесконтрольности, поскольку именно прокуратура является единственным государственным органом, имеющим необходимые полномочия, кадры и опыт по контролю за деятельностью специальных служб и силовых структур.

В заключение небольшая ремарка по поводу контроля со стороны общества. Мне представляется, что общественные советы при МВД не могут быть органами такого контроля, поскольку создаются в первую очередь в целях оказания содействия министерству. Наиболее же эффективные формы контроля работы  полиции со стороны граждан и организаций – материалы СМИ, публичные слушания, обязательное информирование общества о рассмотрении правонарушений и преступлений сотрудников полиции, неукоснительное рассмотрение руководством полиции замечаний и предложений о недостатках в работе и её улучшении.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции