Александр Баринов, специальный корреспондент РАПСИ

Госдума 6 июля приняла в первом чтении поправки в ряд законов, предусматривающие усиление контроля за деятельностью некоммерческих организаций (НКО), которые имеют зарубежные источники финансирования. Они были подготовлены группой депутатов-единороссов во главе с Александром Сидякиным, получившим известность как инициатор и соавтор другого принятого недавно скандального закона – об ужесточении правил организации и проведения митингов и демонстраций. И пока новый законопроект повторяет судьбу их предыдущего труда: он точно так же был внесен и рассмотрен в экстренном порядке; сразу же вызвал волну критики со стороны правозащитников; а его авторы с гневом отвергли все претензии, заверяя, что законопроект направлен исключительно на благо общества и основан на международном опыте.

Критиков законопроекта, посвященному НКО, возмутила, в первую очередь, причем, не столько техническая сторона дела, сколько моральная. Предложенные меры по ужесточению правил отчетности таких структур сами по себе хоть и усложнят им жизнь, но "смертельными" вряд ли могут стать. Главное, с чем не согласились представители НКО – с используемыми в законопроекте формулировками и общим подходом оценки их деятельности.

Заключается он в жестком разделении НКО по принципу "свой-чужой" в зависимости от происхождения получаемых ими денег. Всех, кто готов принимать даже самую незначительную финансовую или материальную помощь из зарубежных источников, включая и международные организации, авторы законопроекта предлагают отнести к разряду "иностранных агентов".

К таковым документ формально причисляет лишь те НКО, которые участвуют в политической деятельности на территории РФ. Однако определение этой самой "политической деятельности" он дает такое, что на практике, по мнению ряда экспертов и юристов, под него может попасть практически любые НКО без государственного участия – правозащитные, религиозные, образовательные, социальные, благотворительные и т.д.

Поэтому не удивительно, что представители самых известных правозащитных и благотворительных российских НКО уже заявили, что законопроект ставит их практически в безвыходное положение – либо отказаться от иностранной помощи, что для многих равнозначно самоликвидации, либо согласиться на статус "иностранного агента", что невозможно по этическим соображениям.

Авторы законопроекта, впрочем, на это сразу заявили, что никаких оснований полагать, что он поставит в положение "иностранных агентов" все российские НКО, на самом деле нет, и такие заявления абсолютно надуманны. В заключении думского комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, который был назначен ответственным за его подготовку к рассмотрению, специально отмечено, что "подобные опасения в большей степени вызваны отдельными эмоциональными выступлениями в некоторых средствах массовой информации".

Срочное дело

В том, что законопроект будет успешно принят в первом чтении в срочном порядке и без всякой доработки, никаких сомнений не осталось еще за несколько дней до голосования. Во-первых, как и в случае с "митинговым" законом, несмотря на возмущение правозащитников и парламентского меньшинства, представители "Единой России", составляющие большинство в Думе, безапелляционно заверяли, что такие новшества крайне необходимы и "полезны" для общества. Кроме того, в поддержку законопроекта высказались и представители фракции ЛДПР. Во-вторых, положительные заключения на законопроект об НКО дали правительство и Верховный суд РФ.

При этом не были учтены не только возражения Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) и Общественной палаты, касающиеся сути законопроекта, но даже сугубо технические недоработки – по форме.

В частности, в его тексте оказалась допущена ошибка, делающая бессмысленным даже формальное обсуждение документа: в одном из пунктов, оговаривающем изменения в статье 21 закона "Об общественных объединениях", говорится о дополнении новой нормой "части шестой", хотя эта статья вообще не поделена на части. При внимательном сопоставлении текстов закона и законопроекта можно понять, что авторы законопроекта, по-видимому, просто перепутали "абзацы" и "части", и смысл предложения ясен. Но, очевидно, что такие допущения в законотворческой деятельности, если и возможны, то лишь в исключительных случаях – когда речь идет о жизни и смерти.

Но профильный комитет Госдумы, признав наличие таких недостатков законопроекта, все равно рекомендовал его к принятию, отметив, что исправить их можно будет при подготовке ко второму чтению.

Чем вызван такой "законодательный аврал", правда, осталось полной загадкой – авторы и сторонники принятия законопроекта разъяснений не дали, а противники только терялись. Некоторые правозащитники лишь предположили, что власть в данном случае действует просто по инерции, рассматривая законопроект об усилении контроля за НКО как своего рода дополнение к уже принятому закону об ужесточении правил проведения митингов.

Сами авторы законопроекта об НКО этого и не скрывали. Еще с начала года представители "Единой России" заговорили, что протестные акции последнего года, не исключено, финансируются из-за рубежа, в первую очередь, из "вашингтонского обкома". И деньги эти могут поступать в Россию в виде грантов для разнообразных НКО – правозащитных, благотворительных и т.д.

Однако, следуя и этой логике, все равно не понятно, почему так торопятся депутаты-единоросы. Как заявили почти все опрошенные РАПСИ эксперты, с практической точки зрения законопроект об НКО представляется в значительно мере просто бессмысленным: отчитываться в получении и расходовании средств, в том числе и зарубежного происхождения, НКО обязаны и по ныне действующему закону. И на деле он вводит лишь некоторые дополнительные технические обременения в плане ведения бухгалтерии, и попутно ставит такие структуры в трудное моральное положение. Очевидно, что людям, занимающимся правозащитной, благотворительной деятельностью, а уж, тем более, многим научным работникам трудно будет смириться, живя и работая в своей стране с клеймом "иностранного агента".

В "Единой России", впрочем, эту обеспокоенность категорически не разделяют. По мнению ее представителей, в понятии "иностранного агента" нет ничего позорного, а наоборот оно, по выражению главы думского комитета по безопасности и противодействию коррупции Ирины Яровой, носит "современный формат, если хотите - рыночный формат". И предложенные меры, по их мнению, положение НКО никак не ухудшат, а лишь обеспечат им большую прозрачность и публичность, то есть, пойдут только на пользу.

Что есть политика?

Для достижения такого результата авторы законопроекта предложили внести поправки в шесть законов – "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", КоАП, УК и УПК РФ. Условно их можно разделить на несколько тематических групп.

Первая часть предусмотренных изменений – понятийная. Согласно законопроекту, любая НКО (за исключением ОАО с государственным участием и их дочерних структур) может считаться "выполняющей функции иностранного агента" при сочетании двух обстоятельств:

-  если она получает "денежные средства или иное имущество" от иностранных государств, их госорганов, их граждан, лиц без гражданства и международных организаций, в том числе через уполномоченных на то российских частных и юрлиц;

- и если участвует в политической деятельности на территории РФ.

Также в закон "О некоммерческих организациях" предложено ввести определение "политической деятельности", юридическое описание которой, кстати, во всем российском законодательстве пока дано не было. Таковой предложено считать участие "в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях".

Вторая группа новшеств регламентирует организационную сторону дела – порядок регистрации "иностранных агентов", отчетности и контроля со стороны госорганов. Законопроект предусматривает, что такие структуры (которые только намереваются в будущем получать финансирование из иностранных источников) должны будут сами уведомлять об этом уполномоченные органы и ставиться на учет в специальный реестр. При этом для них устанавливаются особые правила финансовой отчетности, включая обязательное ежегодное проведение аудиторских проверок, раздельное ведение учета расходования и поступления "отечественных" и иностранных денег, а также обязательное указание во всех своих материалах (включая размещенные в Интернете) своего статуса "иностранного агента".

И последняя часть законодательных изменений определяет ответственность "иностранных агентов" за нарушения порядка их деятельности и отчетности и взаимоотношения с контрольными и правоохранительными органами. В частности, последним дается право проведения внеплановых проверок таких НКО, если поступят жалобы или информация о том, что у них имеются признаки экстремизма; возможность приостановки деятельности "иностранных агентов", которые не зарегистрируются должным образом.

Кроме того, руководству "иностранных агентов" будут грозить административные штрафы (за непредоставление или несвоевременное предоставление сведений о себе властям; за публикацию своих материалов без упоминания своего статуса; и за продолжение работы, несмотря на решение о приостановке их деятельности), а также уголовная ответственность – до двух лет лишения свободы (за побуждение граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, и "злостный" отказ от исполнения своих обязанностей).

Вопрос о последствиях принятие подобного закона разделил политиков и экспертов на два непримиримых лагеря, полемика между которыми больше походит на разговор слепого с глухим.

По международным стандартам

Авторы законопроекта и их сторонники без устали повторяют, что предложенные нормы носят исключительно позитивный характер со всех точек зрения.

"При подготовке законопроекта мы ознакомились с международным опытом и реализуем международные стандарты гражданского контроля, - заявила на состоявшемся 5 июля заседании "Открытой трибуны" Ирина Яровая. - Закон не носит ограничительного характера, а направлен на то, чтобы раскрыть информацию об организациях, занимающихся политической деятельностью, пользуясь зарубежными источниками. Их деятельность должна быть понятна гражданам соответствовать Конституции".

Ее коллеги при этом пояснили, что законопроект является, по сути, "калькой" действующего в США еще с 30-х годов прошлого века закона о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (The Foreign Agents Registration Act), откуда и было заимствовано само понятие "иностранного агента".

Руководитель фракции "Единая Россия" в Госдуме Андрей Воробьев, в свою очередь, заверил, что "никому в голову не приходит запретить вообще или ограничить деятельность НКО", но они "не должны что-то там делать под столом". Что НКО могут делать под столом в ходе "Открытой трибуны" разъяснил член Общественной палаты РФ, политолог Сергей Марков. По его словам, "рядом политических лидеров зарубежных стран принято решение о свержении нашего президента с использованием технологии "цветных революций", в которой ключевую роль играют НКО".

При этом авторы законопроекта категорически отвергли домыслы, что статус "иностранного агента" автоматически распространиться на все НКО, хоть изредка получающие помощь из-за рубежа – не только правозащитные, но и благотворительные, научные, образовательные и т.д.

Цель непонятна

Оппоненты же, ссылаясь на текст законопроекта, сделали абсолютно противоположные выводы – что его принятие поставит клеймо "иностранных агентов" на все НКО, так или иначе получающие хоть какую-то иностранную помощь (в том числе и от международных организаций), и серьезно затруднит любую социально ориентированную деятельность.

"Под действие этого закона могут попасть все НКО – не только правозащитные, но и религиозные, научные, образовательные, в том числе школы, музеи, театры, все другие госучерждения, бюджетные организации, которые также относятся к НКО", - говорит председатель Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаил Федотов. По его мнению, вообще непонятна цель законопроекта, поскольку никаких проблем с прозрачностью НКО для контролирующих органов нет и сейчас. Если же речь идет о прозрачности публичной, которой многим НКО, по мнению Михаила Федотова, возможно, действительно не хватает, то предложенные законопроектом меры этой проблемы как раз и не решают.

Глава СПЧ при этом отметил, что для достижения эффекта, о котором говорят авторы законопроекта, действительно полезно было бы принять другой закон – о тех же "иностранных агентах", но применительно вообще к любой деятельности в пользу иностранного государства. "Тогда надо вносить поправки в главу 52 Гражданского кодекса РФ под названием "Агентирование", которая регламентирует деятельность агентов, устанавливает их взаимоотношения с заказчиком, который называется принципалом", - считает Федотов.

Для наглядности он привел простой пример: представим, что правительство Японии заключает договор с российской фирмой о проведении в нашей стране PR-компании в поддержку передачи Японии Курильских островов. В данном случае, отметил Михаил Федотов, исполнитель заказа является полноценным "иностранным агентом". Однако такие ситуации, хотя как раз они представляют реальную опасность, власть никак не контролирует, и законопроект об НКО тут совершенно бессмыслен. Иностранный заказ исполняет коммерческая структура.
Поэтому, как полагает Михаил Федотов, эта инициатива представляется очевидной "юридической самодеятельностью".

Между тем, ряд членов СПЧ, в том числе Людмила Алексеева, Тамара Морщакова, Светлана Ганнушкина, Кирилл Кабанов, Валентин Гефтер, выступили с открытым обращением, в котором призвали снять с рассмотрения Госдумы законопроект об НКО как репрессивный и противоречащий Конституции и международным стандартам.

Глава Московской хельсинкской группы Людмила Алексеева попутно опубликовала свое личное заявление, в котором как глава МХГ попросила уведомить президента Путина о том, что эта организация "ни при каких обстоятельствах не зарегистрируется как агент иностранного государства". "Все 36 лет своей славной истории мы защищаем своих сограждан от государства и его чиновников, если они нарушают их права, - говорится в ее заявлении. – Правозащитные организации вынуждены работать на средства зарубежных фондов для обеспечения независимой деятельности, потому что государство независимые правозащитные организации не финансирует вообще или финансирует очень скупо. Независимого бизнеса у нас в стране нет, а зависимые от власти предприниматели знают, что финансирование таких организаций грозит им разорением".

При этом Людмила Алексеева заявила, что если власти решат, что МХГ при этом нарушит новый закон, "пусть нас закрывают". Эту позицию поддержали и представители "Мемориала", заявившие о намерении также бойкотировать предложенный законопроект.

Открытое заявление против его принятия подписали также представители более 40 российских правозащитных, экологических, образовательных и медицинских НКО. В нем отмечается, что "в существующей редакции законопроект вводит в заблуждение жителей России и создает у них образ врага в лице некоммерческих организаций", хотя "многие из них уделяют большое внимание прозрачности своей деятельности и не делают из нее секрет - отчеты с информацией об источниках финансирования и расходовании средств можно найти на сайтах НКО и Министерства юстиции Российской Федерации, куда они сдаются согласно законодательству ежегодно".

"В случае принятия законопроекта объявить себя "иностранными агентами" должны будут также университеты, школы, музеи и многие другие организации, - говорится в заявлении. - Этот подход свидетельствует о низком юридическом качестве законопроекта, создает условия для его избирательного применения и коррупции".

Также обеспокоенность грядущими переменами высказали руководители и большинства ведущих благотворительных организаций, деятельность которых никак не связана с политикой в общепринятом понимании этого слова, таких как Российский фонд помощи, фонд "Подари жизнь", фонда помощи хосписам "Вера" и другие. Их представители отметили, что формулировка "политической деятельности", которую придумали авторы законопроекта, позволяет применить ее к любой некоммерческой деятельности. Очевидно, что решая вопросы с закупкой тех или иных редких лекарств, медпрепаратов и медоборудования, решая вопросы с ввозом их в Россию, сотрудникам таких организаций неизбежно приходиться согласовывать множество вопросов с госучреждениям, и, соответственно, они так или иначе влияют на "принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения".

Впрочем, пока все эти воззвания остались без внимания депутатов "Единой России" и ЛДПР, которые проголосовали за принятие законопроекта в первоначальном виде. Подумать, как исправить его недостатки, авторы пообещали перед вторым чтением. Но при этом некоторые из них не исключили, что закон все равно будет окончательно принят в ближайшие дни - еще до окончания весенней сессии. В таком случае, на его серьезную "доработку", понятно, времени просто не найдется.