Уходящий год вывел законотворчество в России на принципиально новый уровень. Причем сейчас его смело можно назвать публичным. До недавнего времени в представлении подавляющего большинства простых граждан написание нормативных актов было весьма унылым и скучным, и потому малоинтересным занятием. Однако начиная с весны, оно превратилось в поистине увлекательнейший процесс подчас сродни триллеру, который до самого конца держит в напряжении ожидающих развязку. Точнее, окончательную редакцию закона, от которой зависит, по каким же именно правилам дальше всем придется жить. Причем, в той или иной мере это действо затронуло интересы без преувеличения всех граждан страны, в какой бы ипостаси они не выступали – автовладельцев, читателей газет, телезрителей, пользователей Интернета, общественных активистов, пешеходов, детей, родителей, болельщиков, избирателей и т.д.

Александр Баринов, РАПСИ

Подобная всеохватность законодательного процесса вызвала живейшее обсуждение в рядах политиков, экспертов и обывателей. Причем, отношение к происходящему в Госдуме разделило многих на два противоположных лагеря.

Представители одного, возглавляемые авторами большинства нововведений этого года из числа депутатов и чиновников, убежденно рассказывали, что все принятые законы будут служить исключительно на благо людей, делая их жизнь все более комфортной и безопасной. Другие, во главе с первыми лицами оппозиции и известными юристами, указывали на очевидные «ляпы» большинства резонансных законодательных инициатив в виде противоречия Конституции, международным нормам да и просто здравому смыслу. Последние, убедившись, что критика не имеет никакого эффекта, в конце концов, фактически смирились с невозможностью хоть как-то повлиять на ситуацию в российском парламенте, сравнив его со "взбесившимся принтером". В том смысле, что скандальные и бессмысленные законы, на взгляд критиков, депутаты выдавали с завидной периодичностью вышедшего из-под контроля печатного аппарата.

Справедливости ради надо отметить, что с точки зрения статистики законодательного процесса этот эпитет не соответствует действительности. Согласно данным, размещенном на сайте Госдумы, по итогам уходящего года, скорее всего, будет принято значительно меньше законов, чем одобряется обычно. К примеру, в 2010 году депутаты выдали "на гора" почти 450 законов. В прошлом – около 430.

В этом же году в весеннюю сессию было одобрено всего 154 закона, а за осеннюю – 184. То есть за год выходит 338 – почти в полтора раза меньше.

Впрочем, по накалу разгоревшихся страстей, многие из появившихся на свет нормативных актов действительно в последние годы не имели себе равных.

Наказание митингующих

Серию самых "нашумевших" нововведений открыл "закон о митингах", который был разработан и принят в рекордно короткие сроки. Внесен в Госдуму он был по инициативе "Единой России" сразу после майских праздников, которые были отмечены массовыми выступлениями оппозиции и беспорядками на Болотной площади в Москве. Вступил в действие уже в начале июня, как раз накануне очередной акции "несогласных".

За проведение несанкционированных митингов и нарушение правил проведения согласованных с властями акций были установлены штрафы в десятки и сотни тысяч рублей. Ужесточены и сами правила проведения публичных акций – их нарушением может быть признана и порча имущества, включая зеленые насаждения, и попытки скрыть лицо, и появление на мероприятии с алкогольными напитками или в нетрезвом виде.

Также теперь могут быть наказаны и участники одиночных пикетов – единственного мероприятия, которое раньше можно было устраивать без разрешения властей. Теперь и "совокупность актов пикетирования" может быть признана "полноценным" публичным мероприятием, если обнаружится, что они объединены "общим замыслом". Самым же загадочным нововведением стало признание правонарушением организации "не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах", если это привело, например, к нарушению санитарных норм или создало помехи для движения пешеходов или автотранспорта.

Против этих новшеств выступили все парламентские фракции, кроме, понятное дело. "Единой России", многие политики, правозащитники, включая Совет по правам человека (СПЧ) и Уполномоченного по правам человека в РФ, но законопроект все же был оперативно утвержден. После этого в Конституционный суд РФ были поданы несколько жалоб  о признании его не соответствующим Основному закону, решение по которым еще не вынесено.

Вступление в действие закона пока не оправдало самые худшие ожидания оппозиции, полагавшей, что это приведет к тотальному запрету легальных уличных мероприятий. Ее представители регулярно продолжали проводить свои акции, и сообщения о наложении на нарушителей "безумных" штрафов появлялись лишь изредка.

Вместе с тем, реализация закона о митингах не обошлась без казусов. Некоторые политики и правозащитники, дабы показательно не допустить нарушения новых норм, регулярно пытаются получить разрешение от властей, например, на "коллективный поход в булочную" или празднование собственного дня рождения с приглашением десятков гостей. Полиция же, особенно в регионах, со своей стороны также нередко отличается экстравагантными инициативами по пресечению таких "несанкционированных" мероприятий, как "парад зомби" (костюмированной прогулки студентов по пустому бульвару), коллективный запуск воздушных шариков по случаю какого-либо праздника или "поклонение святому камню" в лесу.

Изгнание агентов

Продолжил скандальную эстафету в июне-июле так называемый "закон об НКО", который ввел особый правовой режим работы некоммерческих организаций, получающих финансовую помощь из-за рубежа. Для них были установлены ограничения: более жесткая отчетность и контроль со стороны госорганов, ответственность за нарушение новых требований – как административная (штрафы до одного миллиона рублей), так и уголовная (до 4 лет лишения свободы). Разработан законопроект был на волне разговоров среди политиков о том, что массовые выступления "несогласных" якобы инспирированы "внешними врагами" России, в том числе Госдепом США, которые финансируют оппозиционные политические и общественные объединения и правозащитные организации.

Сами по себе предложенные этим законом меры ничего сверхъестественного не предусматривают. И он не произвел бы в обществе никакого эффекта, если бы не выбранная его авторами (представителями той же "Единой России") терминология. Закон предложил именовать получателей зарубежной помощи "иностранными агентами". Естественно, что все подпадавшие под действие закона политики и общественные деятели, структуры которых существовали ранее, в том числе и на иностранные гранты, «встали на дыбы». Но, несмотря на новую волну возмущения, законопроект этот также был принят в рекордно сжатые сроки.

Принятие и исполнение нового документа тоже не обошлось без курьезов. Так, руководители самых известных правозащитных организаций – Московской хельсинкской группы и движения «За права человека» – умудрились получить официальный ответ от госсекретаря США Хиллари Клинтон о том, что авторы запроса не являются агентами США. Кроме того, из-за неточности формулировок первого варианта законопроекта под его действие чуть было не попали абсолютно все религиозные организации, а также государственные предприятия, включая госкорпорации.

Разоблачение шпионов

Другим "хитом" законодательного процесса стал закон, посвященный уточнению составов таких преступлений, как "государственная измена", "шпионаж" и "разглашение государственной тайны". Судьба у этого документа оказалась еще более удивительной. Внесен он в Госдуму был несколько лет назад, с тех пор долго пылился где-то в шкафах, а минувшей осенью по инициативе парламентского большинства - вдруг принят в экстренном порядке.

Свою инициативу авторы объясняли желанием устранить некую правовую неопределенность формулировок соответствующих статей Уголовного кодекса (УК) РФ, из-за чего у соответствующих органов возникали проблемы с доказыванием вины шпионов и изменников, а также с защитой гостайны.

В результате теперь под шпионажем и изменой родине может пониматься любая помощь, оказываемая любым зарубежным организациям, действующим "против безопасности РФ" в целом, а не только в ущерб внешней безопасности, и без упоминания их явной враждебности, что было прописано в УК РФ ранее.

Кроме того, введена ответственность за "незаконное получение сведений, составляющих гостайну", а наказание за их разглашение может грозить не только тем, кому секреты были официально доверены – по службе или по работе, как раньше, но и всем, кто секреты узнал "иным" способом. Примечательно, что "иных" способов узнать какую-либо гостайну, даже не ведая об этом, довольно много. Согласно сложившейся в России практике, то, что считается государственными секретами, как это ни удивительно, может предаваться огласке, публиковаться в газетах, Интернете, содержаться в выступлениях официальных лиц, при этом не переставая формально оставаться, собственно, секретом.

Противники таких нововведений, среди которых оказались многие правоведы и юристов, обращали внимание, что законопроект предлагает недопустимо расширенное толкование норм, что грозит их произвольным применением. СПЧ и Уполномоченный по правам человека в РФ по этому поводу выступили со специальными заявлениями. Но и в этом случае народные избранники остались непреклонны. Закон был оперативно одобрен.

Охрана детей

С сентября вступил в действие еще один нашумевший закон – "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", принятый еще в 2010 году.

В соответствии с ним производители и распространители любой информационной продукции – газет, журналов, теле- и радиопередач, фильмов, владельцы интернет-сайтов и проч. - обязаны маркировать ее или сообщать об ограничении распространения практически всех категорий информации среди разных возрастных групп малолетних и несовершеннолетних. Соответствующая градация – до 6 лет, до 12 и до 16 – должна устанавливаться в зависимости от "вредности" для детского восприятия тех или иных текстов и изображений, особенно если они включают сцены насилия, могут вызвать тягу к употреблению наркотиков, алкоголя и табака, содержат нецензурную брань и т.д.

Еще при подготовке этот законопроект вызвал бурные споры, поскольку, как полагают многие эксперты, он содержит слишком много расплывчатых и оценочных норм. Отмечалось, что, если строго следовать логике этого закона, под запрет из-за сцен насилия должны попасть многие известные детские мультфильмы, такие, как "Ну, погоди!" и "Том и Джерри", а также большинство классических произвоедений мировой детской литературы, включая "Тома Сойера" и рассказы о Шерлоке Холмсе, герои которых употребляют алкоголь, курят и, вообще, иногда ведут себя не совсем "правильно". Пока подобные опасения не сбылись, и все ограничилось лишь появлением новых анекдотов из серии, что детям до 6 лет нельзя показывать фильмы, в которых говорят, что Деда-Мороза на самом деле не существует.

Самые же жаркие споры разгорелись после внесения этим летом в закон поправок, предусматривающих введение в России реестра (проще говоря, черного списка) интернет-ресурсов, замеченных в распространении детской порнографии, пропаганде наркотиков и призывах к самоубийству, а также возможность их блокировки. Интернет-сообщество выступило резко против таких мер, расценив их как попытку введения в российском сегменте Всемирной паутины цензуры. Многие крупнейшие сетевые ресурсы провели акции протеста. Так, "Википедия" прекратила работу на один день.

Кроме того, эксперты обращали внимание на определенную бессмысленность нововведений, поскольку в силу особенностей Интернета, распространители "черного" контента могут бесконечно менять свои IP-адреса, обходя запрет. Однако все оказалось тщетно.

В ноябре этого года при Роскомнадзоре заработал соответствующий реестр запрещенных интернет-ресурсов. За месяц в него было внесено более 500 страничек с сомнительным контентом, и принято решение о блокировании более сотни ресурсов, некоторые из которых после "исправления ошибок" возобновляли работу. Впрочем, и тут не обошлось без накладок и недоразумений. Периодически из-за технических сбоев, либо не очень внятных претензий, на некоторое время в число "запрещенных" попадали такие известные ресурсы как Youtube, библиотека "Либрусек" и другие.

Почти все крупнейшие российские интернет-ресурсы и сервисы подтвердили готовность сотрудничать с российскими властями в части обеспечения работы реестра. Тем не менее, споры о целесообразности и опасности этой меры до сих пор продолжаются.

Утихнут дискуссии, очевидно, не скоро.

Обмен актами

Безусловным же лидером по скандальности и известности стал, конечно, "закон Димы Яковлева", названный авторами так в память российского ребенка, погибшего из-за халатности усыновившего его американца. Документ был разработан и одобрен в последних числах декабря в рекордные сроки – меньше чем за неделю - в ответ на принятие властями США "акта Магнитского", в соответствии с которым эта страна ввела санкции в отношении россиян, причастных, по мнению конгрессменов, к нарушению прав человека.

Поначалу российский закон лишь копировал меры, предусмотренные американским, - запрет на выдачу въездных виз и финансовые санкции в отношении граждан США, замеченных в ущемлении прав россиян. Однако чуть позже в него была внесена поправка, согласно которой предлагалось ввести запрет на усыновление российских детей-сирот гражданами США. Обосновали ее авторы тем, что в США дети из России регулярно становятся жертвами преступлений или жестокого обращения, и суды, по мнению российских властей, часто реагируют "неадекватно". Именно поэтому закон и был назван в память Димы Яковлева – 2-летнего мальчика, которого приемный отец-американец просто забыл в машине на солнцепеке, но потом был оправдан судом.

Эта идея вызвала настоящий шквал возмущения в экспертной среде – практически все известные юристы и общественные деятели назвали законопроект "неадекватным", "людоедским", "лицемерным", "запредельным" и другими нелицеприятными эпитетами. Негодование вызывала, причем, как морально-этическая сторона решения депутатов - использовать детей-сирот в выяснении политических отношений с США, так и практическая – ожидаемый результат его воплощения в жизнь.

Еще с советских времен ситуация с проблемой детей-сирот в России остается крайне тяжелой – в среднем ежегодно выявляется около 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. При этом практика их усыновления среди россиян не очень распространена, и большое число сирот остается в интернатах и спецбольницах. В связи с этим значительная часть российских сирот, которые не смогли приемных родителей на родине, усыновляются иностранцами, и доля граждан США среди таковых самая высокая. За последние 20 лет американцами были усыновлены более 60 тыс. сирот из России. Таким образом, как обращали внимание эксперты, в первую очередь инициатива депутатов ударит по самим сиротам, которые лишатся шанса найти свою семью.

Кроме того, многие эксперты отмечали и сугубо юридические проблемы законопроекта, поскольку запрет на усыновление детей для граждан США противоречит и российским законам, в том числе Конституции и Семейному кодексу РФ, и международным нормам, в том числе Конвенции о правах ребенка и двустороннему соглашению между РФ и США о сотрудничестве в области усыновления. МИД РФ, впрочем, эти претензии опроверг, отметив, что как раз США не ратифицировала указанную конвенцию.

О накале страстей вокруг законопроекта свидетельствовал тот факт, что с обсуждения именно этого вопроса, который затем был повторен несколько раз, началась состоявшаяся в декабре расширенная пресс-конференция президента Владимира Путина.

Тем не менее, депутаты стремительно приняли законопроект, причем, почти единогласно: "против" проголосовали лишь семеро. Уже 26 декабря Совет федерации единогласно его одобрил, после чего окончательное решение осталось за президентом.

Воспитание водителей

Особое внимание в уходящем году законодатели уделили автовладельцам. Поводом для этого стала трагедия, произошедшая 22 сентября в Москве на Минской улице, где пьяный водитель, вылетев на автобусную остановку, насмерть сбил семь человек. В результате было подготовлено сразу несколько законопроектов, посвященных мерам воздействия на "несознательных" граждан, позволяющих себе садиться за руль "под градусом". Не забыл законодатель и нарушения других категорий.

Среди прочего, были выдвинуты такие предложения, как ужесточение наказания для нетрезвых водителей вплоть до уголовного; увеличение наказания за ДТП со смертельным исходом (до 15 лет колонии); обязательное прохождение теста на употребление наркотиков при получении водительских прав, и, вдобавок, введение регулярного тестирование на наркотики представителей ряда профессий (сотрудников транспортных предприятий, частных охранников и т.д.); введение "штрафных" карточек для водителей с возможностью лишения прав при превышении определенного лимита нарушений.

Но несмотря на бурную деятельность, развернутую депутатами в этой направлении, пока ни один из подобных законопроектов еще не был принят. Что, впрочем, не снижает их шансы на воплощение в жизнь в самое ближайшее время.

Усмирение болельщиков

Спортивная общественность весь год с интересом следила за подготовкой "закона о болельщиках", с помощью которого власти надеются навести порядок на трибунах, в первую очередь во время футбольных и хоккейных матчей. ЧП во время их проведения – драки между фанатами или с полицией, оскорбительные расистские выходки в отношении спортсменов и использование пиротехники, оборачивающееся членовредительством и срывом соревнований - давно стали обычным делом. Но до последнего времени никто с этим ничего не мог поделать.

Решить проблему еще год назад взялись Минспорта и МВД, предложившие специальный регламент обеспечения порядка на трибунах. Разумеется, с использованием зарубежного опыта. В течение года были представлены несколько вариантов соответствующего законопроекта, а в ноябре он, наконец, был внесен в Госдуму. Его авторы отказались от первоначальной идеи «исправлять» особо злостных хулиганов тюрьмой, установив уголовную ответственность за нарушение порядка во время спортивных мероприятий, и сконцентрировались в основном на организационных мерах.

В частности, предложено ввести новую систему, по которой обеспечением порядка на трибунах вместо полиции займутся специально обученные сотрудники – распорядители-контролеры или, как их называют за рубежом, стюарды. А для самих болельщиков будут прописаны специальные правила, наподобие всем известных ПДД. Воздействовать на нарушителей предполагается штрафами, административными арестами и новым видом наказания – временным запретом посещать спортивные мероприятия.

В целом депутаты поддержали такую инициативу, и планируют рассмотреть законопроект сразу после новогодних каникул. Между тем, представители футбольных клубов уже раскритиковали документ, полагая, что предложенные меры не продуманы и потому нереализуемы. Так или иначе, новые правила поведения на трибунах имеют все шансы появиться. Проблема остается лишь в их соблюдении.

С думой об избирателях

Значительные изменения претерпели в 2012 году партийная и избирательная системы России, требование реформы которых, среди прочего, стало поводом для массовых выступлений оппозиции. На эту тему было принято сразу несколько законов.

В итоге значительно упрощена процедура регистрации политических партий, в том числе резко снижен необходимый порог численности членов каждой из них – с 50 тыс. до 500 человек. В результате количество зарегистрированных политических партий возросло с прежних семи до нескольких десятков. А уведомления о намерении зарегистрироваться подали еще почти двести организаций.

Одновременно в законодательство были возвращены нормы о прямых выборах глав регионов. Напомним, что с 2005 года законодатели отказались от такой практики в пользу системы, по которой губернаторы фактически назначались президентом страны.

Кроме того, был установлен новый единый день голосования – в сентябре, вместо "выделенных" для выборов сейчас  двух дней – в октябре и марте; в разы увеличено бюджетное финансирование ведущих партий (за которые голосует более 3% избирателей); изменена формула выборов в Госдуму – по-прежнему, только по партийным спискам, но и по пропорциональному принципу в 225 округах.

Уже совсем недавно в ежегодном послании федеральному собранию президент Владимир Путин предложил вернуться к смешанной системе выборов в Госдуму (она также была отменена в 2005 году), по которой депутаты избираются как по партийным спискам, так и в одномандатных округах. Большинство политиков эту идею поддержали, так что реформа политической системы, вероятно, продолжится.

Впрочем, на представителей оппозиции все эти новшества особо впечатления не произвели. По их мнению, подобные меры носят, в основном, "косметический" характер, а из-за множества дополнительных "фильтров" и требований, не позволяют говорить о возврате к полноценной демократии.

Клеветникам и мошенникам

Не забыли законодатели в этом году и об Уголовном кодексе, к которому всегда питали слабость. В него вновь была внесена масса поправок, самыми значимыми из которых можно признать две.

Первая, принятая в июле, была посвящена возврату в УК статьи "клевета". Какой в этом был глубокий смысл, для большинства экспертов осталось загадкой, поскольку чуть ранее, в декабре 2011 года, все той же нижней палатой был принят закон о декриминализации данного деяния, которое было переведено в разряд административных правонарушений.

Вторая новелла заключается в переводе таких преступлений как "мошенничество", "присвоение или растрата", и "причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием" из категории дел публичного обвинения (которые могут возбуждаться следственными органами на основе собранных ими данных и по собственному усмотрению), в категорию "частно-публичного обвинения" (когда дела могут заводиться только при наличии заявления потерпевшего). Таким образом законодатели отреагировали на жалобы предпринимательского сообщества о том, что правоохранители с помощью этих норм "кошмарят" бизнес, вмешиваясь в гражданско-правовые отношения, заводя "заказные" уголовные дела и подчас занимаясь неприкрытым вымогательством.

Уважение к судам

Несколько важных законов были посвящены развитию российской судебной системы. В эти дни Госдума завершает рассмотрение законопроекта о введении уже со следующего года новой системы оплаты труда судей. Она предполагает изменение не только порядка начисления средств, но и перестройку системы внутренней судейской иерархии. Будет увеличено - с нынешних шести до десяти - количество квалификационных классов, которые присваиваются судьям в зависимости от занимаемой должности, опыта, профессионализма и прочих заслуг. По мнению авторов законопроекта, это позволит повысить престижность профессии судьи, а также зарплаты людей в мантиях в среднем на 30%.

Другим законом был уточнен порядок назначения на должности председателя Верховного суда (ВС) РФ и его заместителей. Для них был отменен предельный возрастной ценз в 70 лет, а также снято ограничение на право занимать свои должности более двух сроков подряд.

Чуть позже аналогичные нормы было предложено ввести и для руководителей судов субъектов федерации. По замыслу авторов этих инициатив, они должны послужить сохранению и укреплению профессионального «ядра» судейского сообщества.

Гражданский кодекс: отложенная революция

Безусловным же рекордсменом по масштабности и значимости для жизни страны в целом, и всех граждан в отдельности, безусловно, стал законопроект о внесении поправок в Гражданский кодекс (ГК) РФ, разработка которого велась еще с 2008 года.

По замыслу его авторов, он должен был стать своего рода новой "экономической конституцией", которая бы дала свежий импульс развитию страны. Законопроект предлагал изложить в новой редакции самые фундаментальные положения ГК, посвященные регулированию корпоративных отношений, прав собственности, договорных и обязательственных отношений, финансовой сферы и интеллектуальной собственности, в том числе и в Интернете. Судьбоносным в прямом смысле этот документ мог считаться не только для бизнеса и, вообще, всех хозяйствующих субъектов, но и для простых граждан, поскольку предлагал новые принципы и правила регулирования в «базовых» сферах повседневной жизни – от имущественных и земельных отношений (причем, это должно было относится не только к владельцам загородных домов, но и к собственникам квартир) до такой простой вещи, как отношения с соседями.

Несмотря на это, для широкой публики законопроект прошел практически незамеченным, и обсуждался лишь в узкой среде юристов и бизнесменов. Тем не менее, именно этот документ вызвал наибольшие сомнения у депутатов из всех прочих заметных законопроектов. Внесен законопроект в Госдуму был в апреле президентом страны, и вскоре принят в первом чтении. Вступать в действия новые правила, как предполагалось, должны были частично уже с 1 сентября.

Однако потом принятие новой редакции ГК было перенесено на осень. А в ноябре депутаты неожиданно решили от него отказаться вовсе. Масштабный документ был поделен на несколько мелких законопроектов, которые предполагается принимать теперь поэтапно. В эти дни решается судьба первого из таких "малых" проектов, причем из него депутаты решили изъять наиболее концептуальные положения.

Таким образом, революция в гражданских правоотношениях, казавшаяся неизбежной полгода назад, в итоге так и не состоялась. Впрочем, пока вопрос остается открытым, и разработчики поправок в ГК полагают, что из-за отсталости действующей редакции закона "отступать уже некуда": наиболее насущные изменения будут приняты в ближайшее время.