Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
После распада СССР порядка 25 миллионов граждан не существующего более государства оказались за рубежом, то есть в бывших союзных республиках. Такую цифру привела в своем докладе Насима Столярова (КПРФ), представляя в Госдуме законопроект "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".
Проблема эта, безусловно, существовала. И в 1997 году группа депутатов — членов Комитета по делам СНГ — внесла соответствующий проект закона. Больше года он "дозревал" в недрах Госдумы. К этому времени появился альтернативный вариант, предложенный Вячеславом Игруновым ("Яблоко"). Оба законопроекта рассматривались в первом чтении в июле 1998 года.
Насима Столярова начала свой доклад с достаточно традиционных для депутата от КПРФ "заклинаний" по поводу "жесткой, законодательно оформленной дискриминации в отношении российских соотечественников в республиках Прибалтики, на Украине, в Казахстане, Молдавии, Азербайджане и Грузии", противостоять которой можно "только в системе координат государственной политики Российской Федерации", исходя из того, что "СССР был великой державой, и мировое сообщество признало этот статус за Российской Федерацией".
Каким же образом предлагалось защитить права соотечественников? Судя по всему, достаточно декларативно. По словам докладчика, "в основу законопроекта положена концепция, представляющая собой систему принципов деятельности Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законодательством и международными договорами Российской Федерации с целью претворения в жизнь государственной политики, которая предусматривает оказание соотечественникам за рубежом поддержки в защите ими своих прав и свобод". Далее в том же ключе: глава 1 — общие положения, глава 2 — принципы и цели, глава 3 — правовые основы, глава 4 — опять же основополагающие принципы и главные направления деятельности, глава 5 — организационные основы и в заключение — порядок вступления закона в силу.
Ключевым моментом в законопроекте, по мнению авторов, является определение понятия "соотечественники за рубежом". Определение охватывало все реально существующие различные по своему происхождению, составу и правовому статусу группы соотечественников за пределами России. Из определения вытекают юридические основания для дифференцированного подхода к отношениям с соотечественниками в зависимости от их принадлежности к различным группам.
Важная особенность закона — регулирование правоотношений с лицами, проживающими за пределами России и в подавляющем своем большинстве состоящими в иностранном гражданстве. Не может ли это быть воспринято как вмешательство во внутренние дела других государств? Нет, отвечает Столярова. И (что несколько необычно для коммунистки образца 90-х) ссылается при этом на то, что "обеспечение прав человека и основных свобод является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и тем самым одной из областей международного сотрудничества".
Собственно, основная цель закона — "предоставление больших прав людям, потерявшим их в связи с исчезновением СССР и издержками политики прошлого, укрепление морального статуса Российской Федерации".
Вячеслав Игрунов подтвердил необходимость принятия такого законопроекта. Он напомнил, что еще в 1995 году Госдума приняла декларацию о поддержке российской диаспоры и покровительстве соотечественникам, в соответствии с которой и был разработан его законопроект.
Докладчик подчеркнул, что предлагаемый в проекте подход к покровительству российской диаспоре, как и определение последней, является нововведением в законодательстве. При формулировке этого подхода разработчики исходили из того, что вследствие правопреемства России по отношению к СССР, РСФСР и Российской империи и в связи с полиэтничностью российского общества любые ссылки на возможный этнический характер связи диаспоры с Россией могут рассматриваться как дискриминационные, основанные на расовом или этническом признаке, и в качестве таковых прямо противоречащие международным правовым требованиям.
Основные различия двух законопроектов состояли в следующем. Прежде всего Игрунов отметил декларативность альтернативного варианта, который только констатирует необходимость тех или иных действий, но не приводит механизма их реализации и передает практически все полномочия Правительству РФ. Его же проект носит характер прямого действия, в нем прописаны конкретные механизмы и нормы предоставления помощи российским соотечественникам.
Кроме того, второй законопроект отличался предоставлением более широких прав нашим соотечественникам. В частности, он предоставляет возможность их участия в выборах на муниципальном уровне.
Игрунов покритиковал также коллег за размытость в определении соотечественников, смешение понятий и трактования прав соотечественников и прав граждан. По его мнению, права граждан РФ "существенно выше и должны быть гарантированы и обеспечены в большей степени".
Председатель профильного комитета Георгий Тихонов ("Народовластие") также отметил как основные разногласия депутатов в части формулировки, кто же они такие, наши соотечественники за рубежом. В частности, Комитет по делам СНГ категорически не согласен, чтобы "русских, проживающих, допустим, в Казахстане, называли диаспорой".
В ответ на уточняющие вопросы коллег Вячеслав Игрунов пояснил, что его законопроект рассматривает положение не только наших соотечественников, проживающих в бывших союзных республиках. "Мы призываем одновременно считать нашими соотечественниками и эмиграцию, которую составляют несколько миллионов человек, проживающих везде — в Европе, в Соединенных Штатах, в Канаде, Аргентине и других странах мира. Мы всю эту совокупность выходцев из Советского Союза, России и Российской империи считаем подпадающей под действие нашего законопроекта".
Именно формулировка понятия "соотечественники за рубежом" и станет камнем преткновения при дальнейшем прохождении законопроекта. Но это будет позже. Пока же Госдума конституционным большинством приняла вариант, представленный Столяровой. Вариант Игрунова на голосование решили не ставить, он заявил о готовности работать над одобренным проектом.
Осенью 1998 года законопроект "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" рассматривался во втором чтении. Из 34 поправок 31 была комитетом утверждена. Как отметила Насима Столярова, все они носили конструктивный характер и благодаря им концепция законопроекта получила завершенный характер, были устранены имевшиеся противоречия и пробелы. Все процедуры второго чтения прошли гладко. А вот на этапе третьего чтения палате было предложено вернуться ко второму, чтобы внести поправки Правового управления Госдумы. Впрочем, и это не вызвало серьезного затора в принятии законопроекта.
Той же осенью 1998 года он был отправлен в Совет Федерации. И там отклонен, несмотря на рекомендацию к принятию Комитета СФ по делам СНГ. Сенатор Олег Богомолов, представлявший закон, также отметил, что ключевой момент в нем — определение понятия "соотечественники за рубежом". И что у членов комитета возникли некоторые разногласия по поводу его трактовки.
Понятию "соотечественники" было по преимуществу посвящено и выступление представителя Президента РФ Александра Котенкова. Заверив, что необходимость принятия подобного закона не вызывает сомнений, поскольку "защита прав соотечественников за рубежом — святое дело для каждого из нас", он справедливо отметил, что "закон должен быть юридически чистым, исполнимым и финансово обеспеченным". Однако рассматриваемый закон, по словам Котенкова, "практически нереализуем в силу очень расплывчатого содержания понятия "соотечественники". В подтверждение он привел несколько примеров. Так, по закону соотечественниками за рубежом признавались в том числе граждане России, пребывающие за границей в служебных и деловых командировках, туристических поездках и так далее. Вряд ли можно признать соотечественником за рубежом человека, постоянно проживающего, например, в Литве, но когда-то бывшего гражданином СССР. То же самое можно отнести к представителям любой титульной нации бывших республик СССР, проживающих на территории своих государств. То же можно сказать об эмигрантах — выходцах из России.
Котенков не стал останавливаться на технико- юридических аспектах и предложил отклонить закон с созданием согласительной комиссии. Он предупредил, что при ином решении просто будет удлинена процедура его прохождения, поскольку закон "вряд ли может быть подписан Президентом с такими погрешностями".
Сенаторы последовали этому совету. Отклонили закон и создали согласительную комиссию.
В марте 1999 года закон "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" был принят в согласованной редакции без вопросов и обсуждения. Депутаты приняли к сведению заявление Насимы Столяровой, что "закон получился более компактным, более конкретным, более точным", и проголосовали "за".
Совет Федерации согласованный вариант также одобрил.
Однако, несмотря на заявление Столяровой, что все высказанные замечания согласительной комиссией приняты, Президент РФ закон отклонил. В апреле 1999 года Госдума вернулась к его рассмотрению. И, как выяснилось в ходе выступления Александра Котенкова, далеко не все поправки были комиссией учтены.
Речь вновь шла о нечеткости в определении понятия "соотечественники", которое противоречит закону "О гражданстве РФ" и позволяет неограниченному числу граждан автоматически стать гражданами Российской Федерации.
Кроме того, Президент РФ счел, что данный закон не имеет собственного предмета регулирования, часть его статей носит декларативный характер или регулирует отношения, являющиеся предметом других законов, таких, как закон "О гражданстве РФ", "О беженцах", "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", а также законодательство России о правовом положении иностранных граждан.
Однако депутаты с возражениями Президента РФ не огласились и преодолели его вето 311 голосами. И Президент закон "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" подписал.
Этот закон является действующим, разумеется, с более поздними поправками. В нем фигурируют три категории соотечественников, определение которых по-прежнему трудно не признать расплывчатым. Судите сами: "лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии; граждане РФ, постоянно проживающие за пределами территории РФ; лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с РФ, лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории РФ…"
