РАПСИ начинает публикацию цикла статей, посвященных 25-летию Конституции РФ. Они дадут возможность познакомиться с малоизвестными широкому читателю фактами и нюансами драматического конституционного процесса в новой России, описанных очевидцем и участником тех событий.

В первом материале подробно освещаются истоки и первопричины необходимости принятия новой Конституции. О деятельности Верховного Совета РСФСР, Конституционной комиссии, тысячах предложенных правок и всенародном обсуждении проектов основного закона рассказывает депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох», Алла Амелина.

В массовом сознании укоренился миф, будто причиной трагических событий осени 1993 года стал знаменитый указ Бориса Ельцина № 1400 «О поэтапной конституционной реформе», спровоцировавший конституционный кризис и последующее принятие нового Основного закона страны. 

На самом деле, создание новой Конституции РФ имеет более продолжительную и замысловатую историю. Достаточно сказать, что только президентских указов на эту тему было выпущено около десятка. И трудно поддающееся учету количество постановлений Верховного Совета и съездов народных депутатов. 

А началось все с Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), принятой 12 июня 1990 первым съездом народных депутатов РСФСР.

То есть, конечно, все началось раньше. И Декларация, провозгласившая независимость РСФСР, — своего рода финальная точка в определенном этапе бурных исторических процессов того времени. Но в рамках данной публикации мы не будем погружаться в историю этапов предыдущих. Просто отметим, что именно в тексте этой Декларации впервые было прямо заявлено о необходимости новой Конституции. Пункт 15 документа гласит: «Настоящая Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства». 

Собственно, необходимость новой Конституции была к тому времени очевидна. Как вспоминает в одном из интервью судья Конституционного Суда в отставке Тамара Морщакова, текст Основного закона представлял собой конгломерат противоречащих друг другу положений, рождавшихся в разное время. 

Конституция постоянно менялась на заседаниях съезда депутатов, чему немало способствовал простой механизм внесения поправок. В результате такой практики конституционные нормы содержали абсолютно противоречащие друг другу положения. Например, признавались руководящая роль КПСС и одновременно многопартийность, принцип разделения властей и право съезда депутатов принять к рассмотрению и разрешить любой вопрос.

Вот, к примеру, фрагмент из стенограммы I съезда от 16 июня 1990 года, то есть уже после принятия Декларации и при суверенитете. На рассмотрение народных депутатов был вынесен проект закона об очередных изменениях и дополнениях Конституции РСФСР. Цитата из вступления заместителя председателя Верховного Совета РСФСР Бориса Исаева: 

«В проекте закона подчеркивается, что Коммунистическая партия РСФСР, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства. В то же время не допускается создание и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя и целостности социалистического государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни».

На том же заседании, в процессе обсуждения предложенных поправок, нардеп Анатолий Шабад заявил, что, поскольку «действующая Конституция содержит преамбулу, написанную в известные застойные годы, она несет в себе все признаки тех времен. ...Преамбулу нужно ликвидировать немедленно. ...Весь раздел Конституции, который называется «Основы общественного строя и политики РСФСР», может быть спокойно опущен и полностью заменен той Декларацией о суверенитете, которая была нами принята». 

Вот такой существовал разброс мнений и позиций. Все это было отягощено непрерывными спорами о компетенции между законодательным органом власти, президентом и правительством. 

Тамара Морщакова рассказывала, что у нее хранится в рукописном варианте уникальный документ, подписанный пятью судьями Конституционного Суда. В нем говорится, что при противоречивом Основном законе единственное, что может орган конституционного правосудия, — рассматривать жалобы на нарушения конституционных прав граждан. 

К тому моменту уже существовал новый каталог этих прав в тексте Декларации о независимости России, где в соответствии с международными стандартами гарантировались права и свободы граждан. Только в этой части компетенция суда имела нормативную базу конституционного уровня.

То есть Конституция РСФСР в начале девяностых представляла собой этакое «лоскутное одеяло» — по некоторым оценкам, поправок в нее за несколько лет было внесено более 300 (сравним с конституцией США с ее 27 поправками за 200 лет).

Но вернемся в 1990 год. Легендарный I съезд народных депутатов РСФСР был чрезвычайно продуктивен. Уже 16 июня он сформировал Конституционную комиссию. Ее председателем был избран Председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин, заместителем — первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Руслан Хасбулатов, ответственным секретарем — народный депутат Олег Румянцев. В состав Комиссии вошли представители всех республик в составе Российской Федерации, краев и областей, члены большинства фракций, ученые — всего 102 человека. 

Работа комиссии началась весьма активно. Уже к концу лета завершились не только организационный период и этап сбора материалов, но и согласование рабочей группой структуры новой Конституции и тезисы основных разделов. В сентябре проект новой Конституции был опубликован в газете «Мегаполис-экспресс» (здесь, пожалуй, стоит уточнить, что в то время это было качественное общественно-политическое издание с большим тиражом и ресурсом доверия).

Это был еще довольно сырой документ, который уместно было бы назвать концепцией проекта. В нем, в частности, приводились различные редакции одних и тех же статей, различные варианты разделов. И здесь особое внимание следует обратить на раздел «Система государственной власти», который предусматривал два варианта этой системы: парламентская республика со скромными полномочиями Президента и смешанная президентско-парламентская, при которой президент является главой государства. В недалеком драматическом будущем это и станет одной из причин ожесточенного противостояния двух ветвей власти. 

В октябре 1990 года на пленарном заседании Конституционной комиссии был утвержден первый вариант целостного проекта — в качестве рабочей основы. В ноябре-декабре он был опубликован в центральной и местной печати общим тиражом около 40 миллионов экземпляров. 

На фоне общей политизации общества и бурного роста гражданского самосознания проект новой Конституции вызвал огромный интерес и широкое обсуждение. Автор этих строк в тот период работала в городской газете Ростова-на-Дону. Могу засвидетельствовать, что поток писем с замечаниями и предложениями был беспрецедентным. И это категорически опровергает расхожий миф, что, мол, никто не знал-не читал-не понимал, что за новую Конституцию принимает страна.

О масштабах процесса обсуждения можно судить по тому, что, по данным Олега Румянцева, с момента публикации до 15 марта 1991 года только непосредственно в Конституционную комиссию поступило 3864 письма с содержательными предложениями.

Проект Конституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов в октябре 1991 года. Затем он снова дорабатывался — что закономерно, поскольку к тому времени политическая ситуация в стране радикально изменилась — и снова публиковался для обсуждения. 

Наконец, VI Съезд народных депутатов в апреле 1992 года одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения проекта и поручил Верховному Совету и Конституционной комиссии после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов.

Однако ни один из последующих съездов так и не принял новую Конституцию. И причина была не только в отсутствии консенсуса по поводу разграничения полномочий между ветвями власти, но и в разногласиях относительно механизма принятия Основного закона. 

Так, в декабре 1992 года VII Съезд постановил вынести проект на всероссийский референдум. VIII Съезд в марте 1993 года данное решение отменил, мотивируя это необходимостью осуществлять конституционную реформу на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов. Кроме того, на Съезде были введены в действие поправки к действующей Конституции, ограничивающие полномочия президента. Кризис нарастал.

IX Съезд, состоявшийся в марте 1993 года, «прославился» неудавшимися попытками отрешить Бориса Ельцина от должности президента и отправить в отставку председателя Верховного Совета Руслана Хасбулатова. Тогда же на 25 апреля был назначен референдум, фактически подтвердивший легитимность президента и доверие к проводимой им социально-экономической политике. 

Результаты референдума ускорили процессы, связанные с конституционной реформой. В последних числах апреля появился проект Конституции РФ, инициированный президентом. Надо сказать, что к тому времени различных альтернативных проектов насчитывалось уже немало. Но с этого момента в открытом состязательном конституционном процессе участвовали два основных варианта, президентский и парламентский. 

Характерная деталь: в первом глава, посвященная Президенту РФ, предшествовала главе о Федеральном Собрании, во втором — ровно наоборот. И это было не пустой формальностью: Верховный Совет РФ последовательно проводил линию на ограничение полномочий исполнительной власти в пользу власти законодательной.

В то время просто физически ощущалось, как сгущалась атмосфера. Стороны продолжали обмениваться действиями, исключающими компромиссные варианты развития событий. Так, 7 мая 1993 года, вопреки воле председателя Конституционной комиссии Бориса Ельцина, было проведено ее пленарное заседание. И спустя несколько дней президент подписывает Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ». 

Это был достаточно жесткий документ. В нем прямо говорилось, что «конституционный кризис является главным препятствием осуществления демократических реформ в Российской Федерации», а восьмой и девятый Съезды народных депутатов РФ обвинялись в том, что, «вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции Российской Федерации». 

Этим же указом предписывалось завершить подготовку новой Конституции до 10 июня 1993 года, положив в ее основу президентский проект. Именно этим документом созывалось Конституционное совещание — «для рассмотрения и завершения подготовки проекта Конституции Российской Федерации».

Об этом — в нашей следующей публикации: читайте ее на сайте РАПСИ 5 декабря.

При подготовке материала использованы документы из Президентской библиотеки имени Б.Н.Ельцина.