Спикер Госдумы Вячеслав Володин высказал мнение, что в Конституции РФ отсутствует должный баланс ветвей власти. В связи с этим «целесообразно расширение полномочий Федерального Собрания, в первую очередь в вопросах парламентского контроля». Этими соображениями депутаты Госдумы РФ озабочены давно.

О попытках принять Федеральный конституционный закон (ФКЗ), усиливающий законодательную ветвь власти, рассказывает в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

Уже в первом созыве Государственной думы РФ на рассмотрение палаты было внесено три законопроекта о поправках в только что принятую Конституцию РФ. Все они были направлены именно на усиление законодательной ветви власти. С инициативой выступили, в соответствии с конституционной нормой, 90 человек, то есть 1/5 депутатского корпуса. По думскому регламенту такой вопрос должен рассматриваться в недельный срок.

Поправки были включены в повестку дня пленарного заседания 21 июня 1995 года. Сама процедура внесения была не совсем обычна: палата не просто утвердила голосованием повестку, содержащую эти вопросы, но и приняла по каждому из законопроектов отдельное постановление, гласящее: «Внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального конституционного закона...»

Да, поправки в Конституцию РФ принимались в формате ФКЗ. К этой теме мы позже еще обратимся.

Пока же вернемся в зал заседаний. Приняв необходимые постановления, депутаты перешли к рассмотрению законопроектов тремя связанными между собой блоками – поскольку, как пояснил председатель Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе Владимир Исаков (АПР), «Конституция - это такой документ, что при внесении поправок в одну его статью надо вносить сопряженные поправки и во все остальные статьи. Вот поэтому у вас на руках три закона».

Эти проекты предполагали внесение в Основной закон следующих поправок: к статьям 83 и 103; к статьям 101, 102; и 103; к статьям 103 и 117.

Доклад Владимира Исакова был посвящен сразу всем трем законопроектам, направленным по его словам, на «преодоление конституционными средствами разрыва в деятельности законодательной власти, исполнительной власти и главы государства».

Вкратце их суть состояла в следующем.

Поправки к статьям 83 и 103 Конституции РФ расширяли список должностных лиц, назначаемых Президентом РФ с согласия Госдумы. К этим лицам предлагалось отнести, помимо Председателя Правительства РФ, его заместителей, а также министров: иностранных дел, обороны, внутренних дел и руководителей СВР и ФСБ, то есть силовых структур государства.

Предлагаемое повышение властных полномочий нижней палаты призвано было, по мнению законодателей, содействовать укреплению российского парламентаризма, поскольку Госдума получала реальный рычаг воздействия на внутреннюю и внешнюю политику государства. При этом докладчик сделал оговорку, что введение данного положения не ущемляет прав Президента РФ, так речь идет только о назначении и не затрагивает прав главы государства на освобождение от должности названных лиц.

Поправки к статьям 101, 102 и 103 Конституции РФ касались парламентского контроля за деятельностью федеральных должностных лиц и проведения парламентских расследований. Последние, по мнению депутатов, «представляют собой действенный инструмент, с помощью которого общественность страны получает возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, потребовать замены или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность либо нарушили закон».

Эти поправки предусматривали наделение обеих палат Федерального Собрания правом создавать следственные комиссии по любым вопросам, представляющим общественный интерес. При этом подразумевалось, что контроль будет осуществляться в неких «специфических парламентских формах», которые в случае принятия закона должны быть прописаны в регламентах палат.

И наконец, о третьей группе поправок – к статьям 103 и 117 Конституции РФ. Этот законопроект предлагал ввести институт персональной ответственности отдельных членов Правительства.

Механизм для этого предполагался следующий. Первое голосование с выражением вотума недоверия члену Правительства носит рекомендательный характер. Оно порождает обязанность Президента РФ в 14-дневный срок рассмотреть вопрос об освобождении соответствующего члена Правительства от должности и сообщить свое решение палате.

Палата Федерального Собрания вправе решить вопрос по данному члену Правительства повторным голосованием. Повторное решение о недоверии этому члену Правительства, принятое квалифицированным большинством голосов соответствующей палаты, прекращает полномочия указанного члена Правительства и обязывает Президента РФ освободить его от должности.

Из многочисленных вопросов, заданных докладчику, выделим один — можно сказать, фундаментальный: поправки будут вноситься в основной текст Конституции или будут оформляться как бы приложением? То есть сам текст Конституции будет меняться или нет?

В ответ Владимир Исаков сообщил, что решение этого вопроса требует специального толкования Конституционного Суда и что Госдума уже направила соответствующий запрос.  То есть, пояснил он, по ситуации на дату пленарного заседания, документ называется "проект федерального конституционного закона", на него распространяются все нормы о ФКЗ и он будет интегрирован в текст Конституции РФ, как это принято в нашей юридической технике. Если же Конституционный Суд примет другое решение - значит, этот закон будет опубликован в виде приложения к Основному закону.

Как ни странно, в обсуждении этих значимых законопроектов приняли участие всего три депутата.

Михаил Митюков («Выбор России») заявил, что «проблема с конституционными изменениями больше политическая, чем юридическая». На его взгляд, пока в России не сложилась экономическая и политическая стабильность, четкая многопартийность и парламентское большинство, изменения в Конституции весьма опасны, поскольку «будут воспроизводить конституционный кризис власти и парламентскую чехарду».

Кроме того, наделение Совета Федерации правом выражать недоверие министрам приведет к разбалансированию соотношения компетенций между палатами.  И, наконец, каждый министр начнет зависеть в основном не от представительной власти, а через Совет Федерации — от региональной.

Анатолий Лукьянов высказался в поддержку законопроектов, которые, по его мнению, нацелены на то, чтобы глава государства и исполнительная власть «считались с волей народа, которая представлена в парламенте». Он подчеркнул, что речь не идет о создании парламентской республики. Но необходимо, чтобы исполнительная и законодательная власти работали, как сообщающиеся сосуды. Именно это, по его словам, и предлагается в рассматриваемых поправках.

Виктор Шейнис («Яблоко») от имени своей фракции также попросил поддержать поправки в Конституцию РФ. Он охарактеризовал их как «достаточно взвешенные, которые не меняют в корне концепции, заложенной в нашей Конституции». Но при этом все же сделал оговорку по поводу полномочий Совета Федерации — «здесь есть почва для размышления и здесь, возможно, мы могли бы найти консенсус».

С принятием законопроектов сложилась следующая картина. Два из них — поправки в статьи 83 и 103 и в статьи 101, 102 и 103 — были сразу же приняты квалифицированным большинством.

А вот с изменениями статей 103 и 117 получилось сложнее. Первая попытка дала нехватку всего пяти голосов. Тогда слово взял Виктор Похмелкин («Выбор России») и сообщил, что он сам и несколько других депутатов не голосовали за эти поправки по одной причине – несогласие с тем, чтобы существенным образом расширялись полномочия Совета Федерации в этой части. Правом выражать недоверие отдельным членам Правительства должна обладать только Госдума. Похмелкин предложил переголосовать этот вопрос в предложенной им редакции.

Однако палата решила еще раз поставить на голосование — уже поименное — первоначальный вариант. Но опять не набрала конституционного большинства. Теперь принять законопроект в редакции Похмелкина предложил Шейнис. Госдума согласилась и наконец получила искомый результат.

Спустя две недели три ФКЗ о поправках в Конституцию РФ рассматривал Совет Федерации.

Сенатор Анатолий Федосеев сжато изложил суть принятых Госдумой поправок, напомнил, что ФКЗ считается принятым, если он одобрен не только тремя четвертями голосов членов Совета Федерации, но и двумя третями субъектов РФ и от имени Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам предложил одобрить  эти ФКЗ, поскольку «предлагаемые поправки в своей совокупности дополняют и совершенствуют закрепленный в Конституции РФ институт разделения властей».

Дискуссию, развернувшуюся в Совете Федерации, можно разделить на две основные темы: насколько предлагаемые поправки изменят характер государства и каков должен быть формат законов, чтобы они были юридически правомочны. Ведь Конституционный Суд еще не вынес своего вердикта, каким образом должны вноситься изменения в Основной закон, форма поправки к тому моменту еще не была определена.

Итог дискуссии оказался предсказуемым: ни один из трех ФКЗ не набрал квалифицированного большинства голосов. Совет Федерации также отказался от создания согласительной комиссии, в которой действительно в данном случае смысла не было.

Через неделю, 12 июля 1995 года, Госдума приняла постановление «О дальнейшей работе над поправками к Конституции РФ», в котором подтвердила свою «озабоченность отсутствием действенных конституционно-правовых механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц». На основании этого же постановления все три проекта ФКЗ о поправках в Конституцию РФ были направлены в органы власти субъектов РФ «для обсуждения и выражения своего мнения». Для дальнейшей работы над поправками была даже образована комиссия из числа депутатов Госдумы и членов Совфеда. Но на этом работа Федерального Собрания первого созыва по этому вопросу завершилась.

В октябре 1995 года Конституционный Суд вынес постановление, в соответствии с которым принятые Госдумой ФКЗ оказались юридически неправомочными. Опасения сенаторов, что весь этот труд может оказаться напрасным, подтвердились.

Постановление КС гласило, что поправки в Основной закон должны приниматься в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. При этом на них распространяется положение статьи 136 о том, что такой закон принимается в порядке, предусмотренном для  ФКЗ, то есть он должен быть одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Особое условие для вступления поправок в силу — необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

На этом попытки Федерального Собрания первого созыва внести в новую Конституцию РФ коррективы, расширяющие права парламента, завершились. Эти попытки были продолжены во втором созыве, в 1998 и 1999 годах. Но и они не увенчались успехом: все законопроекты были отклонены на этапе первого чтения.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 14 февраля