Федеральный конституционный закон (ФКЗ) "О референдуме РФ" стал одним из первых законодательных актов такой разновидности и одним из трех ФКЗ, принятых парламентом первого созыва. Но произошло это лишь после выдающихся своей сложностью депутатских споров и обсуждений.

Через десять лет этот некогда актуальный закон обрел новую редакцию. Для чего потребовалось переписывать документ и почему нельзя было урегулировать формальные изменения поправками в действующий закон рассказывает в рубрике "Исторические хроники" депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох" Алла Амелина.

На момент начала полномочий Федерального Собрания РФ в стране действовал закон "О референдуме РСФСР" образца 1990 года. Естественно, он был уже неприменим, поскольку противоречил новой Конституции РФ и никак не вписывался в имеющиеся социально-политические условия. Актуальность принятия федерального конституционного закона о референдуме была очевидна.

Как проводить референдум: версия № 1 от первой Госдумы

Федеральный конституционный закон "О референдуме" Президент РФ внес в Госдуму в ноябре 1994 года. Его прохождение не обошлось без баталий — как это нередко случалось в те времена, когда Госдума еще была "местом для дискуссий". Но траектория прохождения этого законодательного акта отличается особой извилистостью.

Мы уже писали о данном законе в "Исторических хрониках РАПСИ", но сейчас для полноты картины вернемся к этому сюжету, дополнив его некоторыми подробностями.

Итак, после внесения проекта закона "О референдуме РФ" в Госдуме тут же появился альтернативный законопроект фракции "Яблоко", который именовался "О порядке назначения федерального референдума РФ".

Рассматривались они одновременно и вызвали большое количество вопросов, возражений, пожеланий и пр. Результат оказался предсказуемым: вариант "Яблока" был отклонен, но и президентский законопроект, несмотря на переголосования, не добрал 18 голосов до необходимых для конституционного закона 300.

Депутаты пытались внести в него некоторые поправки, но думский регламент такого не предусматривает. Поэтому была создана согласительная комиссия, которая в течение месяца готовила новую версию законопроекта.

Повторное первое чтение состоялось в конце декабря 1994 года. За это время были урегулированы основные разногласия — не столь уж, как оказалось, многочисленные. Так, чтобы не превращать референдум в инструмент политической борьбы, число субъектов инициативы референдума сокращено с шести (2 миллиона граждан, 15 субъектов РФ, Президент РФ, Совет Федерации, Госдума и Конституционное Собрание до двух (граждане и КС); в качестве инициаторов и организаторов сбора подписей поставлены общественные организации; установлены более демократические принципы создания и внутренней организации территориальных и участковых избирательных комиссий, снимающие излишнюю опеку избиркомов по отношению к инициативным группам.

Некоторые претензии у депутатов все же остались, но, как водится, их решили утрясти при подготовке ко второму чтению. За согласованный проект закона проголосовало конституционное большинство, в том числе и фракция "Яблоко".

Ко второму чтению шли долго, пять месяцев.  В повестку дня этот вопрос был включен в конце мая 1995 года. Прения по поправкам были минимальны, но это не спасло законопроект от провала во втором чтении. Основных причин было две.

Фракция КПРФ настаивала на включении положения о запрете выносить на референдум вопросы о сокращении или продлении полномочий выборных органов. Это было связано, конечно, с опасением коммунистов, что могут быть продлены полномочия Бориса Ельцина, о чем абсолютно безосновательно предупреждали прокоммунистические аналитики, а также некоторые СМИ.

Еще одна дискуссионная поправка принадлежала фракции "Выбор России", которая предлагала расширить круг инициаторов референдума, предоставив это право палатам Федерального Собрания, Президенту РФ, Правительству и субъектам законодательной инициативы.

Согласия по этим вопросам найдено не было, и законопроект вернули на доработку. К очередному второму чтению, состоявшемуся в июне, поправка КПРФ была учтена. А фракция "Выбор России" отказалась от идеи расширения круга инициаторов референдума, мотивируя тем, что это может привести к волне народных волеизъявлений. А это уже плохо скажется как на политической ситуации, так и на экономической — организация референдума довольно затратна для государства. В результате закон "О референдуме" был принят во втором, а затем и третьем чтениях.

Изменение в этот закон было принято только одно: в 2002 году в него внесли дополнение, предусматривающие запрет инициирования референдумов в период федеральных избирательных кампаний, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ и Госдумы — дабы не допустить искажения волеизъявления граждан России.

Как проводить референдум: версия № 2 от четвертой Госдумы

Проект новой редакции ФКЗ "О референдуме РФ" Президент РФ внес в Госдуму 19 мая 2004 года. А уже 2 июня он рассматривался в первом чтении.

Докладывал официальный представитель Президента РФ, председатель Центризбиркома Александр Вешняков. Прежде всего он сообщил, что основные позиции концепции действующего закона практически не меняются, поскольку "они вполне себя оправдали, прошли испытание временем": правом выдвижения инициативы проведения референдума  обладают только граждане РФ; референдум может проводиться без сбора подписей  для реализации международного договора; решение, принятое на референдуме, является обязательным для исполнения.

Сохранена норма признания референдума состоявшимся (участие в нем более половины избирателей, половина которых проголосует за предложенный вопрос), а также закрытый перечень вопросов, вынесение которых на референдум не допускается.

Казалось бы, практически все базовые положения сохранены. Для чего же понадобился новый закон? Вешняков объяснил это тем, что со времени принятия закона "О референдуме" значительно обновилось законодательство России о выборах: ушли в историю такие образования, как политические общественные объединения, а партии стали основными участниками избирательного процесса. Кроме того, ФКЗ 1995 года не регламентировал процедур проверки собранных для проведения референдума подписей, агитации и ее финансирования.

Все это можно было бы урегулировать поправками в действующий закон. Но, по словам Вешнякова, перед авторами проекта стояла задача включить в него не только нормы, выверенные практикой, но и некоторые инновационные, выработанные по результатам  прошедших в 2003 и 2004 годах федеральных избирательных кампаний.

Из доклада главы ЦИКа можно сделать вывод, что к "выверенным" относятся вопросы  продолжительности агитационного периода, предоставления платных и бесплатных печатных площадей и эфиров, порядка финансирования и пр.

Судя по акценту, который Вешняков сделал на тех нормах законопроекта, которые вызвали наибольшую критику в обществе и СМИ именно их, видимо, и следует считать "инновационными". Это новые положения, существенно усложняющие процесс выдвижения инициативы проведения референдума.

Предлагалось (и эта норма была утверждена) вместо инициативной группы в 100 человек создать группы такой же численности более чем в половине субъектов РФ.  После регистрации группы (на собрании обязательно должен присутствовать нотариус) в течение сорока пяти дней идет сбор подписей в поддержку инициативы, вести его могут исключительно члены региональных подгрупп, участие которых удостоверено нотариусом.

Содокладчик, председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Александр Москалец ("Единая Россия"), недвусмысленно подтвердил, что новый законопроект направлен именно на ужесточение правил инициирования референдума.

Он пояснил это тем, что "мы должны всё более бережно относиться к России, к государству, обществу, и поэтому немаловажно вовремя отделить демагогические цели от целей благополучия и благосостояния, чтобы неуверенность не приходила на замену стабильности и спокойствию". Москалец также подчеркнул, что референдум — это мощный инструмент, поэтому вполне оправдан "путь наибольшего законодательного регулирования связанных с ним вопросов".

Отметив наличие у комитета ряда несущественных замечаний, депутат рекомендовал одобрить законопроект в первом чтении.

Уже на стадии ответов на вопросы выявился регламентный вопрос, изрядно обеспокоивший парламентариев: в проекте постановления Госдумы о принятии проекта ФКЗ "О референдуме" в первом чтении на внесение поправок, вопреки регламенту и здравому смыслу, отводилось всего три дня. Очевидно, что за столь короткий срок нереально не только провести предполагавшееся широкое обсуждение, но и собрать предложения и пожелания от субъектов законодательной инициативы.

Оценка законопроекта представителями разных фракций была предсказуема. Валентин Купцов (КПРФ) заявил о выхолащивании институтов гражданского общества. "Очередной вехой на пути от демократии к авторитаризму" назвал он рассматриваемый законопроект. И привел развернутую аргументацию в поддержку этого тезиса: от расширения перечня вопросов, которые запрещается выносить на референдум  до сужения рамок агитационной работы и радикально увеличиваемой возможности для признания результатов референдума недействительными. КПРФ концепцию проекта отвергла.

Из сумбурного выступления Алексея Митрофанова (ЛДПР) можно вынести только две темы: что рассмотрение проекта идет слишком высокими темпами и что причина этого видится ему в том, что "правящая партия "Единая Россия", самая главная наша партия, имея триста десять голосов в парламенте, поддержку правительства и президента, вдруг боится проведения референдума".

Владимир Плигин ("Единая Россия"), естественно, поддержал законопроект, поскольку он, по его словам, "не только не ограничивает рамки демократического процесса, а придает общественным отношениям характер, который исключает зависимость от интересов узкой группы, финансовых или региональных интересов узкой политической группы".

Выступление Сергея Бабурина ("Родина") было образным. Сначала он назвал рассматриваемый законопроект теми самыми благими намерениями, которыми выстлана дорога в ад, поскольку он "политически ошибочен, а юридически порочен". А в заключение напомнил, что Госдума — это "дитё референдума 1993 года", а теперь эта Дума "лишает родителей родительских прав".

Представивший позицию независимых депутатов Владимир Рыжков сообщил, что, с их точки зрения, этот закон резко ухудшает права граждан и "фактически превращает конституционную норму о референдуме в полную фикцию".

В проект постановления было предложено две поправки: Рыжкова — установить срок подачи поправок до 26 июня и Плигина — до 9 июня (в проекте фигурировало 6 июня). Разумеется, прошла вторая поправка.

Несмотря на критику, законопроект "О референдуме РФ" приняли в первом чтении, что было предопределено конституционным большинством депутатов от "Единой России".

Ко второму чтению, состоявшемуся 11 июня, на законопроект, несмотря на сжатые сроки, поступило 173 поправки. Александр Москалец кратко проинформировал коллег, что, как водится, принятые поправки улучшают редакцию и структуру закона. Таковых оказалось 47. Остальные комитет отклонил.

При обсуждении таблиц одобренных и отклоненных поправок выяснилось, что многие итогами работы профильного комитета не удовлетворены. Об этом свидетельствует беспрецедентно большое — более 40 — заявок на вынесение различных поправок на отдельное голосование.

Даже Александр Вешняков попросил проголосовать отдельно и отклонить поправку, которой предусматривалось увеличение срока сбора подписей с 45 дней до 60. Мотивировка — "это нецелесообразно". И это был единственный случай, когда палата согласилась. По всем остальным поправкам депутаты методично и рутинно голосовали в течение более двух часов. И ни одну не одобрили.

В итоге законопроект "О референдуме" был принят во втором и сразу третьем чтении, явив собой рекорд по скорости рассмотрения: 19 мая внесен, 11 июня принят.

Совет Федерации тоже не заставил себя долго ждать и одобрил ФКЗ 23 июня. А 28 июня он уже был подписан Президентом РФ и вступил в силу.

По пути ужесточения

Изменения в новый закон «О референдуме» начали вносить уже через два года. И направлены они были преимущественно на ужесточение условий его проведения. Судите сами.

В 2006 году был наложен запрет на пожертвования в фонд референдума от НКО, если в течение предшествующего года они получали денежные средства или иное имущество от иностранных государств, иностранных граждан и юридических лиц, а также российских юридических лиц с иностранным участием (более 30%). Одновременно уточнен перечень органов, осуществляющих проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении добровольных пожертвований в фонды референдума.

Круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ, в 2008 году был расширен. Внесенным изменением установлено, что референдум не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод. Не допускается выносить на референдум вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Был также скорректирован механизм предварительной проверки Центризбиркомом соответствия вопросов референдума установленным требованиям. Процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются в том случае, если Конституционный Суд РФ принимает решение о признании вопросов референдума не соответствующими Конституции РФ.

В 2014 году для установления достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, ЦИК России, иные комиссии референдума получили право использовать Государственную систему регистрации избирателей, участников референдума, а также ГАС "Выборы".

Уточнено, что сведения о результатах проверки, в т. ч. полученные по каналам ГАС "Выборы" и заверенные электронной подписью должностного лица регионального избиркома, могут являться основанием для признания подписей участников референдума недействительными.

Для контроля за целевым расходованием средств, выделенных на референдум, в 2015 году при избиркомах были созданы контрольно-ревизионные службы.

Последняя поправка, датированная 2017 годом, уполномочивает ЦИК определять порядок хранения, передачи в архив и уничтожения по истечении сроков хранения документов, связанных с подготовкой и проведением референдума. При этом требуется согласование с федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела.

Ни одного референдума после 1993 года в России проведено не было.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 7 марта