Федеральный конституционный закон (ФКЗ) «О Правительстве РФ» вступил в силу только в 1998 году. Проект важнейшего для страны закона был внесен в Госдуму первого созыва, однако принятие его растянулось на несколько лет.

Детали и смысл череды изменений, которые продолжал претерпевать многострадальный закон даже после принятия, объясняет в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

До принятия ФКЗ «О Правительстве РФ» кабинет министров работал по Закону РФ «О Совете Министров — Правительстве РФ» 1992 года. Разумеется, в части, не противоречащей новой Конституции РФ. Между тем именно в Конституции прямо сказано, что порядок деятельности правительства определяется соответствующим федеральным конституционным законом.

Дважды депутаты принимали закон «О правительстве РФ». И дважды сенаторы его отклоняли. К весне 1997 года согласительная комиссия выработала новый вариант ФКЗ. В качестве компромисса была добавлена, в частности, такая норма: освобождение от должности председателя правительства одновременно влечет за собой отставку всего кабинета. Закон обязывал президента уведомлять Федеральное Собрание об освобождении от должности главы кабинета в день принятия решения.

Усилены были также антикоррупционные позиции (обязательное обнародование информации о доходах и имуществе членов правительства, а также доступность этих сведений). Кроме того, были найдены оптимальные формулировки взаимодействия палат Федерального Собрания с аппаратом правительства, а также внесено более семидесяти редакционных правок.

Голосование по этой редакции закона «О Правительстве РФ» дало необходимое конституционное большинство. В мае он был одобрен Советом Федерации, но Президент РФ Борис Ельцин наложил на него вето.

После этого более полугода продолжались всевозможные согласования поправок, на которых настаивала президентская сторона. В декабре была, наконец, достигнута договоренность: президент подписывает закон «О Правительстве РФ», а Госдума в первоочередном порядке принимает в него поправки. 18 декабря закон подписали. А 25 декабря на пленарном заседании рассматривались поправки в него.

Из закона исключалась статья о федеральных органах исполнительной власти, поскольку этот вопрос решался в отдельном, уже готовящемся законе. Были уточнены положения о разграничении президентских и правительственных функций — в этой статье теперь указывалось, что Президент в соответствии с Конституцией и законами руководит деятельностью силовых ведомств, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и как Председатель Совета Безопасности. Правительство же координирует деятельность этих ведомств.

В целом, абсолютное большинство предлагаемых поправок касалось отношений Президента и Правительства и не затрагивало вопросов о полномочиях Федерального Собрания. В течение одного заседания поправки были приняты Госдумой в трех чтениях, в тот же день одобрены Советом Федерации и 31 декабря подписаны Президентом РФ. Изначальный текст ФКЗ «О правительстве РФ» вступил в силу 3 января, а изменения в него — 4 января 1998 года.

Такова вкратце история приятия этого закона. Кого интересует более подробная информация, ее можно почитать здесь. Мы же сосредоточим свое внимание на том, какие изменения претерпел ФКЗ «О Правительстве РФ» в течение прошедших лет.

Поправок в этот конституционный закон было внесено немало, более 20 (напомним, что каждая принимается квалифицированным большинством обеих палат Федерального Собрания РФ). Поправки эти очень разные по смыслу и значимости, поэтому мы представим их несколькими тематическими группами.

Доходы, расходы и конфликт интересов

Начнем с такой существенной темы, как антикоррупционная составляющая закона.

Так, в рамках борьбы с коррупцией в 2008 году членов Правительства РФ обязали сообщать в налоговые органы сведения не только о своих доходах и имуществе (включая ценные бумаги), но и о доходах и имуществе супругов и несовершеннолетних детей, а также представлять информацию об обязательствах имущественного характера — своих, супругов и несовершеннолетних детей.

Эти сведения должны представляться при назначении на должность, а затем ежегодно. Налоговые органы направляют их Президенту РФ и в Федеральное Собрание.

А в 2012 года законодатель ввел контроль и за расходами членов Правительства РФ, обязав их с 1 января 2013 года представлять сведения как о собственных расходах, так и о тех, что понесены опять же их супругами и несовершеннолетними детьми. Отчитываться надо по каждой сделке по приобретению недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, а также раскрыть источники получения средств, за счет которых совершены покупки.

Открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, владеть или пользоваться иностранными финансовыми инструментами членам Правительства РФ запретили в 2013 году. Этот запрет также распространялся на их супругов и несовершеннолетних детей.

Изменениями, принятыми в 2015 году, введено новое ограничение — «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном Правительством РФ в соответствии с федеральными законами, им не поручено участвовать в управлении этой организацией».

Кроме того, члены Правительства РФ должны сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов и принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

И никаких иностранцев!

К первой тематической группе примыкает пакет поправок, касающихся «связей с заграницей».

В 2005 году статья «Назначение Председателя Правительства РФ и освобождение от должности Председателя Правительства РФ» была дополнена положением, гласящим, что такое назначение может производиться только «из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства».

Через год это положение было дополнено запрещением назначать на пост главы кабинета лиц, имеющих не только гражданство иностранного государства, но и вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Аналогичный запрет установлен и для заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Ранее такое же ограничение было введено для членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета безопасности, аудиторов Счетной палаты и ряда других должностных лиц.

Буквально через месяц, в начале марта того же 2007 года, был введен ряд дополнительных ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ. Отныне его членам запрещена преподавательская, научная и иная творческая деятельность, если эта деятельность финансируется за счет средств иностранных государств, иностранных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Членам Правительства РФ запрещено также входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, действующих на территории РФ.

Последнее на сегодняшний день изменение в закон «О Правительстве РФ» было внесено в конце 2016 года, чтобы снять неопределенность в определении понятия «иностранные финансовые инструменты».

Уточнено, что данное понятие используется в данном ФКЗ в значении, указанном в законе о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Что можно, а чего нельзя

В 2004 году Правительству РФ дано право назначать на должность и освобождать от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств.

Федеральным министрам, в свою очередь, предоставлено право координировать и контролировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в их ведении, а также назначать и увольнять заместителей руководителей этих органов.

Аналогичная норма предусмотрена в отношении федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Президента РФ.

Однако в 2015 году этот порядок назначения заместителей руководителей служб и агентств, которые находятся в ведении федеральных министерств, был скорректирован — теперь это стало прерогативой Правительства РФ. Соответственно, данные процедуры были исключены из полномочий министров.

В том же 2004-м ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, были дополнены запретом занимать другие должности в органах государственной власти и местного самоуправления.

Впрочем, эта норма в 2010 году была смягчена. Поправкой в закон из данного правила было сделано исключение для заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров. Отныне они в соответствии с указами Президента РФ могут быть его полномочными представителями в федеральных округах. Изменения эти были обусловлены созданием в России нового федерального округа — Северо-Кавказского. При этом Александр Хлопонин был назначен зампредом Правительства РФ и одновременно полномочным представителем Президента РФ в этом федеральном округе.

Новая статья «Ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» была включена в ФКЗ в 2008 году вслед за принятием аналогичных поправок в Конституцию РФ. Эти отчеты должны публиковаться в «Российской газете» и «Парламентской газете». Таким образом парламент усилил свои позиции в системе сдержек и противовесов.

Еще одним видом полномочий Правительство РФ было наделено в 2013 году. Это право учреждать правительственные комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. И здесь Федеральное Собрание также зафиксировало свои права: привлекаться к работе таких комиссий, получать информацию по вопросам, носящим чрезвычайный характер.

Еще одной поправкой предусмотрено, что Правительство РФ направляет в палаты Федерального Собрания информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами.

Перечень вопросов, рассматриваемых исключительно на заседаниях Правительства РФ, был сокращен в 2016 году. В него включены те полномочия, которые непосредственно вытекают из конституционных норм, касаются формирования и исполнения федерального бюджета, реализации права законодательной инициативы. Так, в числе рассматриваемых вопросов сохранено установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, принятие решений о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ и т.д.

Вопросы финансовой поддержки будут рассматриваться на заседаниях кабмина, только если ее размер превышает 100 ммиллионов рублей. Вопросы создания и обеспечения деятельности территориальных исполнительных органов предлагается рассматривать в коллегиальной форме только при наличии разногласий между заинтересованными сторонами.

Из перечня исчезли темы объемов выпуска государственных ценных бумаг, проектов программ приватизации федеральной госсобственности, заключения международных договоров, подлежащих ратификации. За кабмином также закреплено право принимать решения без созыва заседаний.

«Дело техники»

Ряд изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» носит технический характер. Но и они определяют параметры его деятельности

Так, в 2010 году скорректирован срок представления Госдуме отчета об исполнении федерального бюджета. Ранее такой отчет направляли одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Цель — создать условия для рассмотрения и принятия закона об исполнении федерального бюджета.

Еще три поправки связаны с изменением структуры федеральных органов. Так, в 2010 году в связи с созданием Следственного комитета РФ его включили в перечень организаций, чьи представители вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ.

В 2014 году был упразднен Высший арбитражный суд РФ и, соответственно, исключен из того же перечня.

Изменения 2016 года обусловлены созданием национальной гвардии РФ. Во-первых, закреплено, что их деятельностью руководит Президент РФ, во-вторых, войска национальной гвардии отнесены к силам, привлекаемым для обеспечения режима чрезвычайного положения и выполнения соответствующих задач.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 28 марта