От редакции
Доклад главы КС РФ, подготовленный специально к VIII Всероссийскому съезду судей, можно охарактеризовать как революционный. В своей работе Валерий Зорькин предлагает обратить внимание сразу на несколько принципиальных моментов функционирования отечественного правосудия.
Во-первых, он уделяет много внимания взаимодействию с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ), утверждая, что "у нас с ЕСПЧ - безусловное единство позиций по поводу необходимости неукоснительной и полноценной защиты прав и свобод человека и гражданина".
Во-вторых, председатель КС уверен, что именно этот суд "является органом, наиболее подходящим для инициирования и организации процедуры обсуждения законодательных норм, принятие которых вытекает из решений ЕСПЧ". И тут же добавляет, "максимально активное участие представителей России в качестве третьей стороны в таких рассматриваемых в Страсбурге делах, которые имеют стратегическое значение для российской правовой системы". По его мнению, российская сторона должна иметь рычаги влияния на принятие таких решений, которые затрагивают правовую систему России, так или иначе связаны с ее суверенитетом, социально-культурным миром и политической стабильностью в нашей стране.
В-третьих, Зорькин рекомендует коллегам лучше взаимодействовать с другими международными инстанциями и считает, что заслуживают внимания предложения по укреплению регионального международного сотрудничества в сфере защиты прав человека с помощью создания нового международного Суда по правам человека для стран СНГ или Евразийского суда по правам человека.
Говоря о российской проблематике, Зорькин делает сразу несколько акцентов.
Он уверен, что для законодательной, и для правоприменительной практики "недопустимы ситуации, когда акты высших судов Российской Федерации – Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, разъясняющие вопросы судебной практики, оказываются не согласованы между собой, содержат расхождения и противоречия в трактовках базовых норм законодательства".
"Чтобы исключить положение, при котором в правовой системе России не выделен механизм проверки конституционности актов пленумов высших судов, хотя правоприменительная практика рассматривает их как имеющие обязательный характер, целесообразно закрепление законодателем специальной процедуры их проверки в Конституционном Суде", - считает автор доклада.
Кроме того, глава КС РФ призывает принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства, рекомендует вернуть ряд полномочий судам присяжных, полагает целесообразным структурное отделение судов кассационной инстанции от судов апелляционной инстанции.
Также Зорькин уверен в необходимости образования судебных округов, "как было до революции 1917 года, которые не будут совпадать с государственно-территориальным делением". Это, по его мнению, будет способствовать тому, чтобы суд был независим от других ветвей власти.
Глава КС указывает, помимо прочего, на важность решения "наболевшего и давно обсуждаемого вопроса об обязательной аудиозаписи судебных заседаний во всех процессах как одного из важнейших механизмов, обеспечивающих полноту и качество протокола судебного разбирательства".
Ближе к концу выступления председатель КС высказывает мнение о том, что назрела необходимость разработать и принять законодательные решения о создании института следственных судей. Круг их полномочий должен включать в себя, в частности, решение об избрании меры пресечения; рассмотрение жалоб и ходатайств сторон на стадии предварительного следствия; судебный контроль за расследованием уголовных дел, по которым судом первой инстанции вынесено определение об устранении недостатков, препятствующих судебному разбирательству и т.д.
В заключение Валерий Зорькин делает вывод, что на ближайшую перспективу нам нужно реализовать генеральный проект справедливого суда. "Без решения этой задачи Россия не сможет взять правовой барьер", - резюмирует докладчик.
Ниже приводится полный текст доклада главы КС РФ.
Уважаемый Президент России!
Уважаемые коллеги!
Дамы и господа!
Мы здесь собрались прежде всего затем, чтобы поделиться друг с другом видением проблем, стоящих перед российской судебной и, шире, правовой системой.
Квалифицированным и опытным юристам, сидящим в этом зале, нет нужды напоминать о том, что в глобализованном мире правовых демократий национальная судебная система погружена в очень широкий и сложный контекст взаимосвязанных внутригосударственных и международных процессов. Она не может быть полностью независима и от этих процессов, и от того взаимопроникновения институтов и норм, которые прямо и косвенно, формально и неформально регулируют все сферы социальной, политической, экономической жизни на нашей планете. Национальная судебная система должна вовремя улавливать динамику этих процессов и их глобального контекста, чутко и точно на них реагировать.
1.
Начну обсуждение проблем отечественных судов с той части упомянутого контекста, которая относится к международным отношениям.
Прежде всего, хочу еще раз подчеркнуть главное – о чем уже не раз говорил и писал. А именно, что участие России в различных международных Конвенциях и Соглашениях глобального и регионального уровня никак не означает отказ или отход от принципа государственного суверенитета (в сторону концепции так называемого "мягкого" суверенитета и т.п. популярных сейчас доктрин). Однако в условиях глобализации, порождающей все новые формы наднационального правового регулирования, мы не можем уже ориентироваться на старую Вестфальскую (силовую) модель суверенитета, основанную на балансе сил между государствами. Необходимо разрабатывать правовую концепцию национального суверенитета, в основе которой лежит принцип формального равенства, распространяющийся на всех субъектов международного взаимодействия, включая и государства, и их граждан.
Россия, остро заинтересованная в том, чтобы стать равноправным участником наднационального правового регулирования, основанного на механизме многосторонних согласований позиций и интересов сторон, должна проявить активность в разработке правовой доктрины национального суверенитета и в отстаивании ее на всех международных площадках, где принимаются значимые для страны решения.
В контексте такой общедоктринальной постановки проблемы суверенитета надо рассматривать все международно-правовые вопросы, требующие обсуждения в рамках судейского сообщества. Для Конституционного Суда РФ наиболее актуальным являются сейчас вопросы взаимодействия с Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ). Поэтому на них я остановлюсь подробнее.
Начну с того, что у нас с ЕСПЧ безусловное единство позиций по поводу необходимости неукоснительной и полноценной защиты прав и свобод человека и гражданина. Этого требует от нас не только Европейская конвенция, этого требует Конституция РФ, нормативно закрепившая принцип приоритета прав человека. Именно этому конституционному принципу должны быть подчинены любые международные обязательства, которые приняла на себя Россия. С позиций такого подхода постановления ЕСПЧ по делам наших граждан полезны для российской судебной системы в той мере, в которой всегда полезен "взгляд со стороны", иногда способный увидеть то, что мы сами недостаточно четко видим изнутри собственной судебной практики. Такой "взгляд со стороны" может быть своего рода "катализатором" более активных действий национальной судебной системы в защите прав человека и человеческого достоинства.
Нельзя не признать, что здесь нам есть в чем проявлять и озабоченность, и активность по исправлению нарушений. Я имею в виду прежде всего нередкие, к сожалению, случаи неисполнения вступивших в силу судебных решений, и ситуации неприемлемых условий содержания граждан в местах лишения свободы, и чрезмерные сроки содержания под стражей, и случаи нарушения процессуальных гарантий в судебном процессе, и тот "обвинительный уклон" в действиях национальной судебной системы, о котором в очередной раз напомнил Президент России Владимир Владимирович Путин в своем недавнем Послании Федеральному Собранию, и целый ряд других (пусть не столь частых, но от этого не менее значимых) случаев нарушения прав человека.
Другое уже достаточно очевидное и обсуждаемое направление работы – это такое реформирование системы судов общей юрисдикции, при котором все судебные инстанции будут признаны эффективным внутригосударственным средством правовой защиты, чтобы обращаться в Страсбург можно было после прохождения всех уровней судебной системы внутри России. Ситуация, при которой жалоба в Европейский Суд может быть подана после прохождения второй инстанции – а это уровень областного или даже районного суда – неэффективна и не устраивает ни российскую, ни европейскую сторону. Необходимо завершение реформирования судебных инстанций и процедур пересмотра судебных актов в соответствии с критериями, сформулированными как Европейским Судом в практике по российским делам, так и Конституционным Судом РФ.
Кроме того, до сих пор остается целый ряд нерешенных методологических, теоретических и организационных проблем, связанных с выполнением Россией постановлений ЕСПЧ. В частности, необходима разработка теоретического и практического инструментария для решения следующих вопросов:
Первое – это разграничение ситуаций, требующих от России принятия мер индивидуального или общего (системного) характера, направленных на разработку механизмов решения повторяющихся проблем, а не на индивидуальную компенсацию их последствий.
Второй блок проблем связан непосредственно с мерами индивидуального характера. Здесь необходимо разработать методологию разграничения случаев, требующих пересмотра судебных решений, и ситуаций, когда следует использовать иные способы восстановления нарушенных прав.
И, наконец, применительно к мерам общего характера необходимо решить вопросы о том, какой орган определяет обязательства государства, вытекающие из постановления ЕСПЧ, какова процедура принятия этих мер и каковы последствия их принятия для правовой системы. Особую сложность и значимость для правовой системы страны представляют ситуации, связанные с необходимостью внесения изменений или дополнений в действующее законодательство. Мне представляется, что в этих случаях именно Конституционный Суд является органом, наиболее подходящим для инициирования и организации процедуры обсуждения законодательных норм, принятие которых вытекает из решений ЕСПЧ. Ведь главный вопрос, который встает в этих случаях – это вопрос о соответствии правовых новелл, вытекающих из решения ЕСПЧ, Конституции РФ. И это очень деликатная сфера. Здесь необходимо избежать принятия уязвимых решений, которые порой могут повлечь далеко идущие негативные последствия для всего европейского правового поля.
Полагаю, что на базе Конституционного Суда могла бы быть сформирована одна из постоянно действующих площадок для таких консультаций. При этом было бы важно подключить к этой работе представителей европейского Контрольного механизма Конвенции и их российских партнеров из Минюста и МИДа, а также представителей российской правовой науки, судейского и адвокатского сообщества.
Но еще более важным мне представляется повышение роли России в выработке общих европейских правовых стандартов и механизмов имплементации Конвенции на уровне национальных государств. Пока что наше влияние на эти процессы весьма незначительно. С целью усиления этого влияния представляется целесообразным запуск проекта, связанного с масштабным обсуждением поставленных выше проблем (имплементация конвенционных стандартов, пути преодоления структурных проблем, исполнение решений ЕСПЧ, преодоление возможных конфликтов норм Конституции и Конвенции; поиск баланса при реализации различных конкурирующих прав и ценностей). Конституционный Суд мог бы стать модератором такого проекта и отчасти – его площадкой. Проект может включать представителей европейского контрольного механизма Конвенции (ЕСПЧ, КМ) и их российских партнеров (Минюст, МИД), правовой науки, судейского и адвокатского сообщества. Формы реализации: научные публикации, открытые обсуждения, консультации.
И уж совершенно необходимым является максимально активное участие представителей России в качестве третьей стороны в таких рассматриваемых в Страсбурге делах, которые имеют стратегическое значение для российской правовой системы. И прежде всего, в делах, по которым потенциально возможное постановление ЕСПЧ может стать прецедентом и для России. В этой связи еще раз повторю, что взятые на себя Россией при ратификации Конвенции обязательства в сфере соблюдения прав человека не подлежат сомнению и должны неукоснительно выполняться. Но одновременно российская сторона должна иметь рычаги влияния на принятие таких решений, которые затрагивают правовую систему России, так или иначе связаны с ее суверенитетом, социально-культурным миром и политической стабильностью в нашей стране.
Важно иметь в виду, что сила и убедительность голоса России в данных вопросах в очень большой степени зависят от того, насколько последовательно наша страна исполняет принципы Конвенции, и насколько успешно мы имплементируем эти принципы и решения ЕСПЧ в нашу правоприменительную практику. Представляется, что только таким двусторонним путем, т.е. идя навстречу друг другу, следует двигаться к преодолению возможных коллизий и конфликтов в сфере обеспечения прав и свобод гражданина между нормами российской Конституции и Европейской конвенции.
В своем выступлении я сделал основной акцент на взаимодействии с ЕСПЧ. Но Страсбургский суд – не единственная международная инстанция, требующая серьезного внимания российской стороны. Необходимо вырабатывать и наращивать механизмы влияния России на деятельность таких международных институтов, как Международный Уголовный Суд (МУС), Международный Трибунал по бывшей Югославии и т.п. с целью предотвращения политизации их решений. Думаю, что российское судейское сообщество должно выработать и заявить свою позицию по некоторым весьма спорным с точки зрения права решениям этих органов.
При рассмотрении международных аспектов деятельности российской судебной системы нельзя обойти вниманием процессы межгосударственной интеграции в содружестве независимых государств. И в ходе работы Таможенного Союза, а также Единого экономического пространства возникают определенные межгосударственные споры. Учитывая, что ряд стран СНГ уже выражают стремление войти в эти интеграционные объединения в качестве новых полноправных членов, понятно, что сфера такого рода споров неизбежно будет расширяться – точно так же, как это происходит в рамках Европейского Союза после принятия в ЕС новых восточноевропейских государств.
И понятно, что для разрешения таких споров требуется специализированный полномочный и эффективный судебный орган. Как подчеркнул в своем недавнем Послании Президент России, уже ведется подготовка к созданию Третейского суда Таможенного союза. И наша задача, задача судейского сообщества – активно способствовать реализации этой инициативы в сжатые сроки и в наиболее эффективном формате.
Думаю, что заслуживают внимания предложения по укреплению регионального международного сотрудничества в сфере защиты прав человека с помощью создания нового международного Суда по правам человека для стран СНГ или Евразийского суда по правам человека. Здесь, как и в любом сложном деле, есть свои плюсы и минусы, требующие широкого обсуждения с участием не только судейского, но и научного сообщества всех заинтересованных государств.
И завершая "международный блок" своего доклада, я хотел бы кратко остановиться на проблеме, которая в последнее время вызывает у всех нас тревогу. Это проблема ухода крупного российского бизнеса под иностранную юрисдикцию. На прошедшем в этом году в Санкт-Петербурге Международном юридическом форуме данная проблема была поставлена в контексте более широкой темы, обозначенной как "недобросовестная конкуренция правовых систем". Однако очевидно, что при всем значении выработки надлежащих правовых мер в данном направлении, конкурентоспособность России в соревновании различных правовых систем зависит прежде всего от привлекательности российского законодательства, объективности и профессионализма нашего судейского корпуса, эффективности работы правоохранительных органов.
Естественными факторами повышения привлекательности российской юрисдикции будет являться повышение качества и эффективности судебной деятельности. Одна из важнейших мер – расширение возможностей для исполнения иностранных судебных решений в российской правовой системе и, соответственно, – российских судов за рубежом. В настоящее время это делается на основании международного договора (в арбитражных судах есть единичные случаи признания и исполнения на основе принципа взаимности). Однако такие договоры заключены далеко не со всеми главными партнерами. Работа по заключению новых договоров почти не ведется. Необходимо расширение соответствующего инструментария.
На днях Президент РФ уделил проблеме "бегства от юрисдикции" специальное внимание в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию, подчеркнув необходимость целой системы законодательных мер по "деофшоризации нашей экономики". Но при выборе юрисдикции вопрос решается не только "в пользу чужого законодательства" (на чем сделал акцент в своем Послании В.В.Путин, обращаясь непосредственно к парламентариям). Он решается и в "пользу чужой судебной системы". А это та часть проблемы, о которой надо подробно говорить именно в данной аудитории. Очевидно, что здесь нельзя обойтись какими-то частными мерами. Необходимо комплексное совершенствование всей судебной системы, основные направления которого я постараюсь изложить во второй части своего доклада, посвященной внутрироссийской судебной проблематике.
2.
Теперь позвольте мне перейти к внутрироссийской судебной проблематике.
Сразу оговорю, что я не вправе и не хочу вмешиваться в обсуждение специфических проблем деятельности основных ветвей нашей национальной судебной системы.
Потому остановлюсь только на общих структурных проблемах, касающихся судебной системы в целом, а также взаимодействия различных ветвей судебной власти. И, чтобы не отнимать у собравшихся слишком много времени, буду обозначать свои оценки по этим проблемам – а эти проблемы, конечно, хорошо знакомы всем собравшимся, – максимально сжато, в порядке перечисления.
Обеспечение единообразного понимания и применения закона – одна из основных задач высших судов
И для законодательной, и для правоприменительной практики недопустимы ситуации, когда акты высших судов Российской Федерации – Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, разъясняющие вопросы судебной практики, оказываются не согласованы между собой, содержат расхождения и противоречия в трактовках базовых норм законодательства. Если такое истолкование и применение — в единстве формального и содержательного аспектов — не обеспечено (т. е. когда на практике имеет место неоднозначное истолкование и применение закона), это приводит к неопределенности закона и создается возможность его противоречивого и произвольного применения. Тем самым нарушается фундаментальный конституционный принцип равенства как необходимое условие реализации прав и свобод.
Представляется, что в целях предотвращения коллизий принятие такого рода постановлений Пленумов надо обусловить «предваряющей» практикой взаимных консультаций этих судов в ходе обсуждения проектов таких постановлений