Аркадий Смолин, обозреватель РАПСИ
Приобщение широких масс населения к Интернету сделало чрезвычайно востребованным определенный формат манипуляционных механизмов: две упрямые стороны изнурительно дискутируют вокруг изначально ошибочной точки зрения, превращая ее в восприятии зрителей и участников в единственно возможную. Триумфом этого метода стало включение всего населения России в эксперимент под названием "проект реформы МВД".
Только такая версия позволяет ответить на вопрос: почему именно милиция оказалась в центре общественного внимания? Возможно, МВД выбрана объектом реформирования именно потому, что перемены в ее структуре (даже самые радикальные) практически никак не скажутся на состоянии системы взаимоотношений государственных и криминальных институтов.
Не секрет, что кодекс правил, по которым вынуждены сегодня жить милиционеры, придуманы вовсе не ими. А это значит, что частная реформа МВД, не затрагивающая силовые ведомства, ничего не даст: спустя год-два милиция вернется к своему нынешнему состоянию. Эффективной в России может быть только реформа всей правоохранительной сферы в комплексе: следственных органов, прокуратуры, ФСБ, ФСИН…
Доказательством этому тезису может служить тот факт, что за последние годы среди бесчисленных попыток мы могли наблюдать только один пример успешной реформы правоохранительных органов. Чтобы излечить милицию от коррупции и заставить ее работать на благо общества грузинам пришлось лишить прокуратуру следствия, а местный аналог ФСБ и вовсе ликвидировать.
ФСБ
Почему любой разговор о реформе МВД сегодня является ничем иным, как демагогией? Потому, что российская милиция не является самостоятельной правоохранительной структурой и не исполняет в полном объеме возложенные на нее конституцией и законами функции.
Вопрос, который сегодня на самом деле заслуживает обсуждения – это принципы взаимодействия между МВД и ФСБ.
Основой конфликта интересов служит закон о ФСБ, который позволяет сотрудникам этой организации заниматься любым уголовным делом, при том, что УПК ограничивает компетенцию следствия ФСБ достаточно жесткими рамками определенного круга преступлений, в который не входят, например, налоговые правонарушения.
По словам экспертов и сотрудников милиции, ФСБ решила эту проблему, взяв под контроль МВД и Следственный комитет при прокуратуре РФ, которые обладают недостающими ФСБ полномочиями. На практике механизм взаимодействия ФСБ и МВД, предположительно, реализуется посредством создания т.н. объединенных оперативно-следственных групп. Через работу этих групп ФСБ осуществляет полный контроль милицейского следствия.
Таким образом, правоохранительная система России имеет два уровня. Популярна трактовка, что мы можем следить за работой лишь исполнителей (милиция, прокуратура и другие), в то время как процесс принятия решений офицерами ФСБ практически не поддается никакому контролю.
Интересно, что еще в 2004 году, когда широко обсуждался предыдущий проект реформ «силового блока», потребность в переменах аргументировалась именно необходимостью "сделать так, чтобы ни у кого в правоохранительных органах не было монополии и был взаимный контроль". Тогда широкомасштабная дискуссия окончилась ничем.
По всей видимости, главным условием успешной реформы МВД является устранение разделения правоохранительной системы на "внешнюю" и "внутреннюю" службы. МВД должно стать ответственным ведомством, самостоятельным в пределах своей компетенции и несущим всю полноту ответственности за поддержание правопорядка в стране.
Силовое предпринимательство
Конфликт между заявленными целями и вынужденными компромиссами приводит к тяжелейшему психологическому кризису. Возможно, причина разложения милиции заключается именно в потери смысла ее существования. Превращение милиции во вспомогательную службу деморализует сотрудников. Когда работа на благо общества никак не поощряется, остается только работать на себя.
Безусловно, все вышесказанное является лишь базовой установкой, которая позволяет системе оставаться неизменной, не смотря ни на какие изменения и перестановки. Однако причина патологий в работе милиции не исчерпывается их зависимым положением. Истоки криминализации милиции в отсутствии действенного внешнего контроля.
Победа над организованной преступностью сыграла с милицией злую шутку. Фактически они подменили их собой. Арсенал методов и организационные возможности новой популяции силовых предпринимателей, коими стала большая часть сотрудников органов "силового блока", оказались богаче, чем у криминальных конкурентов.
В распоряжении нынешних силовых предпринимателей находится основной инструмент господства — закон. Каким бы ни было законодательство, его действительный смысл определяется теми, кто его применяет. Внутри любых силовых структур есть отдельные подразделения и неформальные группы, свободные от должностного контроля, что позволяет им использовать официальные полномочия в коммерческих целях.
Важнейшим условием развития силового предпринимательства является автономия силовых структур. Вопрос контроля за милицией возник одновременно с распадом СССР, где эту функцию брали на себя партийные органы. После их исчезновения милиция стала контролировать сама себя через службу собственной безопасности. Формально этой работой должна была заниматься прокуратура, однако на практике никто не мешал представителям этим двух ведомств договариваться.
Симптоматично, что еще шесть лет назад во время обсуждения предыдущего проекта реформы предлагалось ликвидировать службы собственной безопасности, действующие в силовых ведомствах, поскольку, "как показывает практика, борьба за честь мундира не способствует объективности в расследовании различных служебных преступлений".
Очевидно, что успешная реализация реальной реформы правоохранительных органов невозможна без создания отдельной структуры, которая бы целенаправленно боролась с коррупцией в рядах всех ведомств, входящих в "силовой блок". В Грузии это называется Генеральная инспекция, в России ее аналогов попросту не существовало. Это значит, что реформа правосудия должна проводиться одновременно с реформой МВД.
Таким образом, реформа МВД, в отличие от "разговоров о реформе", требует включения в дискуссионное поле огромного количества насущных вопросов, касающихся организации всей правоохранительной сферы, судоустройства и судопроизводства. Непозволительно сильно затянувшееся замалчивание этих вопросов не позволяет считать наши власти и общество достаточно компетентными для самостоятельного решения таких сложных проблем. Сегодня еще можно заимствовать успешные зарубежные наработки, однако продолжение дискуссии вокруг "проекта реформы МВД" может привести к правовому коллапсу.
Реформа следствия
Другой узловой проблемой коррумпированности правоохранительных органов можно назвать прикладное существование следственных органов. Именно следствие является тем краеугольным аппаратом, потеря контроля над которым практически лишает правоохранительные органы возможностей для полукриминального бизнеса. И наоборот, эксперты давно отметили, что дробление следствия находится в прямой зависимости от степени ее коррумпированности и ангажированности.
Разговоры о необходимости объединения следствия в одной независимой структуре, которая была бы независима от прочих "силовых" ведомств велись последние 20 лет регулярно, но обычно ничем не заканчивались. Официально говорилось, что нет денег на такую масштабную реформу. Вместе с тем, различные источники в министерствах сообщали о действиях руководства "силовых" ведомств по сохранению контроля за таким важным рычагом для достижения политических и корыстных целей.
Наконец, в последних числах этого августа дело, вроде бы, сдвинулось с мертвой точки. Президент РФ Дмитрий Медведев назначил на пост руководителя Следственного комитета Москвы Вадима Яковенко. Многие эксперты восприняли это решение, как сигнал о начале крупной реформы следственных органов, проводником которой и должен стать бывший глава департамента администрации президента.
В СМИ тиражируется информация, что главным элементом этой реформы должен стать отъем у МВД функций следствия. Такой вариант якобы должен обсуждаться на специальном совещании, которое президент намерен провести уже в сентябре.
Если не наиболее вероятным, то уж точно наиболее востребованным сценарием реформы на сегодняшний день выглядит создание единого следственного органа, который объединит следственные службы всех основных правоохранительных ведомств страны - СКП, ФСБ, МВД и ФСКН.
В этом случае ключевые правоохранительные ведомства лишатся возможности самостоятельно возбуждать и расследовать уголовные дела, что, несомненно, снизит их влиятельность и коррупционные возможности, ведь любая оперативная работа (например, разоблачение предпринимателя), не имеет никакого практического смысла без перспективы возбуждения уголовного дела.
Разделение милиции
Надо заметить, что к созданию единого следственного комитета уже более полугода назад призывал глава Счетной палаты РФ и экс-глава МВД Сергей Степашин. Внимания заслуживает и другое его рациональное предложение: разделение МВД на федеральную криминальную полицию, национальную гвардию и региональную милицию.
Интересно, что вариант переименования криминальной федеральной милиции в полицию, при отделении от нее местной милиции с сохранение прежнего наименования, предлагал еще Борис Грызлов в 2002 году.
Данный вариант выглядит весьма логично. Чтобы понять это, достаточно представить этимологию слов. Милиция - это организованная народом структура, народные правоохранители. А полиция - это государственная структура.
В перспективе криминальная милиция должна была бы стать федеральной, объединившись с ФСБ и с ФСКН. Эта федеральная структура не подчинялась бы местным властям и была бы от них независимой. В то время как сейчас начальники УВД командуют и криминальной милицией и милицией общественной безопасности.
Наоборот, нынешний вариант законопроекта устраняет деление милиции на криминальную и милицию общественной безопасности. Что по мнению ряда экспертов (в т.ч. занимавших высокие посты в МВД) способно существенно ухудшить состояние МВД. Ведь в законе устранение всякого различия между милицией криминальной и общественной безопасности сопровождается объединением их финансирования из федерального кармана. Таким образом, милиция общественной безопасности совсем не будет зависеть от местных властей. А это значит, что с местных властей снимается и ответственность за обеспечение безопасности. Другими словами, создается благодатное поле для процветания коррупции.
Заключение
На наш взгляд, сегодня нужно говорить не о "реформе МВД" и даже не о реформе всей правоохранительной системы. Ведь любая реформа и даже ликвидация отдельных органов приведет лишь к тому, что на их месте вырастут точно такие. Должна измениться сама матрица, по которой выстраиваются взаимоотношения между силовым блоком, криминалитетом и экономикой.
Тем не менее, без перестройки судебной и вообще правовой системы, ее ориентации на верховенство закона никакие другие реформы никак не могут принести желаемого результата. До тех пор, пока для милиции будут одни законы, для ФСБ – другие, а судьи не будут нести реальную ответственность за свои действия, пока министр будет иметь возможность позвонить прокурору, а прокурор – судье, реформировать что-либо нет никакого смысла.
