Госдума в пятницу приняла в первом чтении законопроект, предусматривающий введение системы всеобщего тестирования на предмет употребления наркотиков среди учащихся школ и вузов. Таким образом, его авторы рассчитывают решить, наконец, проблему распространения в стране наркомании. Они уверены, что добиться этого невозможно без механизма "раннего выявления незаконного (немедицинского) потребления" наркотиков.

Александр Баринов, специальный корреспондент РАПСИ

Речь идет о введении для школьников и студентов регулярных медицинских осмотров и социально-психологического тестирования на наркотики для выявления среди них "групп риска". Тех же, кто в такие группы попадет, то есть будет уличен или даже просто заподозрен в употреблении наркотиков, предлагается направлять в "специализированные медицинские организации", оказывающие помощь по профилю "наркология".

Законопроект предусматривает, что и тестирование, и направление в наркологические учреждения должно проводиться с согласия учащихся и их родителей. Но, понятно, что в российских условиях на деле тестирование станет фактически обязательным и повальным: отказ окружающими будет рассматриваться как фактическое признание в "знакомстве" с наркотиками.

Все подобные меры, предлагаемые законопроектом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам профилактики незаконного (немедицинского) потребления наркотических средств и психотропных веществ", как следует  из его названия, рассматриваются исключительно как профилактические, а также исключительно действенные и полезные. При этом авторы законопроекта ссылаются на международный опыт. С учетом же того, что внесен в Госдуму он был правительством, сомневаться в появлении подобного закона почти не приходится.

Однако его появление может обернуться очередным громким скандалом. Споры о целесообразности тестирования школьников и студентов на наркотики ведутся уже несколько лет. Сторонником этой идеи выступало руководство ФСКН. Опрошенные же РАПСИ ранее эксперты – юристы и наркологи – заявили о бессмысленности тестирования на наркотики, а также сомнительности данной процедуры с точки зрения соблюдения прав человека.

Причем, теперь с их мнением согласился и глава ФСКН Виктор Иванов. "Я считаю, что нет необходимости принимать закон о тестировании школьников на употребление наркотиков", - заявил он журналистам в пятницу. По его словам, пресечение наркомании среди детей - это дело родительских комитетов и руководства школ.

В свою очередь адвокат, эксперт по вопросам наркополитики в странах бывшего СССР Михаил Голиченко, который по просьбе РАПСИ провел правовой анализ законопроекта, пришел к еще более неутешительным выводам.

Во-первых, по его мнению, предлагаемые меры крайне противоречивы сами по себе.

Во-вторых, он обнаружил, что фактически речь идет о дезинформации и законодателей и общества в целом.

В сопроводительных материалах к законопроекту приводятся данные о якобы положительном опыте тестирования на наркотики некоторых европейских стран, и при этом, как выяснил Голиченко, используются материалы доклада, подготовленного почти 10 лет назад экспертом Европейского Центра по мониторингу за наркотиками и наркозависимостью Маргарет Нильсон. Однако, по словам эксперта, данные эти носили исключительно информационный характер, и не содержали каких-либо оценок, в том числе о "положительном" опыте тестирования.

Однако инициаторы законопроекта при этом умолчали о выводах, которые международное экспертное сообщество сделало на основании этих же самых материалов. Они были прямо противоположны тем, которые в обосновании необходимости принятия законопроекта теперь приводят его авторы.

В официальном "Мнении" "Группы Помпиду" (межгосударственный орган по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотиков, членом которого является и Россия), подготовленном в том числе на основании и данного доклада в 2008 году, было отмечено, что тестирование на наркотики в школах не только не эффективно, но даже вредно с разных точек зрения. Поэтому такое тестирование не может признаваться "профилактической мерой" в плане противодействия распространению наркотиков и "подпадает под категорию полицейских методов".

"Нет аргументов, оправдывающих вторжение в личную жизнь школьников и вмешательство в то, что делают ученики за пределами школы, посредством тестирования на наркотики, - отмечено во «Мнении». - Тестирование в действительности подрывает отношения «школьник-учитель" и психосоциальный климат в школе, которые, как показывают исследования, выполняют функцию профилактики наркопотребления».

И доклад Маргарет Нильсон, и "Мнение" находятся в открытом доступе, и любой желающий может ознакомиться с ними на сайте "Группы Помпиду".

Причем документы эти взаимосвязаны – доклад является приложением к "Мнению", и в свободном доступе в качестве самостоятельного документа не встречается. То есть, кто интересовался докладом, не мог не обнаружить, что на счет него есть и "Мнение".

Таким образом, получается, законопроектом как крайне полезные и эффективные предлагаются меры, которые на самом деле международным сообществом признаны совершенно обратными. Так что, с учетом того же зарубежного опыта, можно предположить, что с практической точки зрения – в плане борьбы с наркоманией – они ничего не дадут. Но попутно создадут еще большую правовую путаницу, вызовут массированную критику со стороны правозащитников и обращения в Конституционный суд РФ.

Многие эксперты при этом выразили удивление, что авторы законопроекта не уделили никакого внимания другим методам как оценки "масштабов проблемы" наркомании, так и профилактике ее распространения. А такие методы имеются.

К примеру, по словам Михаила Голиченко, Национальный Научный Центр наркологии Минздрава РФ не раз проводил исследования на предмет употребления учащимися в возрасте 15-16 лет психоактивных веществ (табак, алкоголь, наркотики, психотропные вещества). Результаты исследования имеются, методика (на основе анонимного анкетирования) давно отработана в 36 странах Совета Европы и не предполагает каких-либо ограничений прав человека. Кроме того, она намного дешевле лабораторного тестирования на наркотики при более широких возможностях методики анонимного тестирования для выявления масштабов употребления различных психоактивных веществ, включая алкоголь.

Выявлению раннего потребления способствует и работа с представителями групп риска. В частности, общеизвестно, что особой заботы требуют дети из неблагополучных семей. Также, к примеру, прогулы занятий являются значимым индикатором возможного потребления школьником психоактивных веществ. "Сам же законодатель предлагает социально-психологическое тестирование для выявления групп риска, но не понятно, для чего необходимо "лабораторное тестирование учащихся в выявленных группах риска", и почему нельзя проводить работу с такими учащимися педагогическими, а не полицейскими методами", - отметил эксперт.

Ниже мы приводим полный текст проведенного по просьбе РАПСИ анализа законопроекта, посвященного введению системы тестирования на наркотики

Михаил Голиченко, кандидат юридических наук, адвокат, ведущий аналитик по правам человека Канадской правовой сети по ВИЧ/СПИД

Тестирование на наркотики затрагивает несколько фундаментальных прав, включая право на охрану достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ), право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 Конституции РФ), а также право на образование (ст. 43 Конституции РФ) в условиях недискриминации (ст. 19 Конституции РФ). Граждане РФ защищены от произвола в ограничении данных прав со стороны властей благодаря ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой с одной стороны указывается, что ограничения возможны только на основании федерального закона; с другой стороны - только при необходимости достижения указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции общественно значимых целей.

Применяя ч. 3 ст.55 Конституции РФ, Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал, что федеральный законодатель "обязан учитывать, что цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданы, а сами ограничения – быть адекватными этим целям и отвечающими требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату" (постановление Конституционного суда РФ от 22.06.2010 N 14-П).

Не может считаться соответствующим Конституции  РФ законопроект, который законодатель предлагает из, казалось бы, благих намерений, но с недостаточным научным обоснованием. Хуже, если обоснование составлено таким образом, чтобы дезинформировать общественность и создать ложное представление о том, что предлагаемые меры необходимы, оправданы, а сами ограничения приведут к указываемому в обосновании социально необходимому результату. В этом случае действия властей подпадают под запрет злоупотребления правами со стороны государства (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ; ст. 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Основания для принятия закона о тестировании в школах

В пояснительной записке к законопроекту о тестировании на наркотики в школах вопрос соответствия предлагаемых мер нормам о правах человека не затрагивается. Документ указывает на растущее количество потребителей наркотиков среди лиц школьного возраста, масштабы незаконного потребления наркотиков в РФ и связанные с этим угрозы здоровью населения и общественной безопасности. Особый акцент делает на том, что "международная практика свидетельствует о наличии значительного положительного опыта, говорящего в пользу нормативного урегулирования проведения выборочного тестирования на потребление наркотических средств и психотропных веществ в школах, особенно в старших классах".

Юридически требование Конституции РФ соблюдено: законодатель указывает на проблему (масштабы потребление наркотиков среди лиц школьного возраста), увязывает ее с целями защиты здоровья населения и безопасности государства, а также приводит доводы в пользу обоснования того, что предлагаемые меры (тестирование детей на наркотики) будут работать (ссылки на положительный международный опыт). При этом именно ссылки на положительный международный опыт играют основную роль в демонстрации оправданности предлагаемых ограничений прав граждан.

Международный опыт тестирования на наркотики в школах

В пояснительной записке в частности говорится:

"Во многих странах Евросоюза накоплен опыт проведения тестирования в образовательных учреждениях (школах), в том числе:

- в Чехии руководство школы может потребовать проведения тестирования на наркотики в оговоренных законом случаях;

- правительство Литвы в 2002 году одобрило закон, по которому тестирование на наркотики проводится в рамках школьной диспансеризации или, в особых случаях - с согласия учащегося или его родителей;

- в Финляндии в 2000 году Национальный совет по образованию разработал меморандум по тестированию на наркотики. По этому вопросу заместитель омбудсмена в парламенте заявил, что тестирование может осуществляться только профессиональным медицинским работником, а в случае положительного результата учащийся должен направляться на лечение;

- в Великобритании Департамент образования разработал методическое пособие по наркотическим инициативам в школах, в том числе - тестированию, которое признано допустимым в школах, при согласии учащегося.

- в ряде стран, например, в Бельгии, Венгрии и Ирландии тестирование  на наркотики оставлено на усмотрение школьной администрации".

На самом деле эти слова являются дословным переводом фрагмента из доклада "Тестирование на наркотики", подготовленным Маргарет Нильсон из Европейского Центра по мониторингу за наркотиками и наркозависимостью. В докладе только приводятся данные о том, в каких странах Европы существует практика тестирования на наркотиков, без детального указания на масштабы данной практики, проблемы правового регулирования, а также вопросы эффективности.

Данный доклад был подготовлен в 2004 году и затем, после дополнений, в 2006 году представлен Комитету по вопросам этики и профессиональным стандартам "Группы Помпиду" - межправительственного органа, который был создан в 1971 году и с 1980 года действует в рамках Совета Европы в целях содействия в развитии эффективной и научно-обоснованной наркополитики в странах-участниках. Россия является участником группы с 1999 года наряду с 36 другими странам.

Доклад Нильсон был далеко не единственным документом, по итогам изучения которых в 2008 году Комитет подготовил "Мнения о тестировании на наркотики в школах и на рабочем месте". "Мнение" находится в свободном доступе на сайте Группы Помпиду. Доклад Нильсон является приложением "А" к данному документу и в свободном доступе в качестве самостоятельного документа не встречается.

"Мнение" было подготовлено Комитетом по результатам глубокого анализа практик стран Совета Европы на основе принципа "предупреждения возможного вреда" (precautionary principle), в соответствие с которым если определенное действие или нормативный акт несут обоснованный риск причинения вреда общественным отношениям или окружающей среде в отсутствие научного консенсуса об их безвредности, бремя доказывания безвредности этих действий или нормативных актов лежит на тех, кто данные действия или нормативные акты предлагает.

Общий вывод, изложенный во "Мнении", звучит так:

"Комитет находит, что в условиях применения принципа предупреждения нет аргументов, оправдывающих вторжение в личную жизнь школьников и вмешательство в то, что делают ученики за пределами школы, посредством тестирования на наркотики. Тестирование в действительности подрывает отношения "школьник-учитель" и психосоциальный климат в школе, которые, как показывают исследования, выполняют функцию профилактики наркопотребления".

Заслуживают внимания и другие выводы Комитета, изложенные во "Мнении":

"Не являясь мерой профилактики потребления наркотиков, тестирование школьников на наркотики практикуется в целях убеждения родителей в том, что школа заботится о незаконном потреблении наркотиков и установлении потребителей наркотиков. При этом многие родители находятся под влиянием рекламных кампаний  тестов на наркотики, а также под давлением со стороны некоторых государственных властей, пытающихся объяснить употреблением наркотиков некоторые проблемы, с которыми дети сталкиваются в школе. В этом  случае  тестирование на наркотики в школе служит для сокрытия острых социальных и культурных проблем, которые могут быть истинной причиной как испытываемых школьниками трудностей, так  и возникающих у учителей сложностей с убеждением школьников в наличии у них будущего. Комитет хотел бы подчеркнуть, что методы тестирования на наркотики в школе подпадают под категорию полицейских методов, что входит в противоречие с задачами работников образования. Учителя должны укреплять навыки своих учеников - как в вопросах расширения знаний, так и в вопросах их будущего гражданского самосознания".

Такие выводы Комитета ставят под серьезное сомнение достоверность приводимых в пояснительной записке утверждений о наличие "положительного международного опыта" о тестировании на наркотики в школах в странах Европы.

В США тестирование школьников на наркотики практикуется в 14% средних школ (Ringwalt C., et al, 2008), и вопрос о тестировании школьников остается предметом научных и правовых дискуссий. В США даже на уровне штатов нет законов, которые бы предписывали учебным заведениям проведение тестирования на наркотики, либо какое-то иное "раннее выявление". Тестирование, как правило, является решением администраций школ, принятым во взаимодействии с родителями. Ряд проектов финансируется Департаментом образования США.

Суды отдельных штатов и Верховный суд США выносили несколько решений о законности тестирования на наркотики в школах, включая решения Верховного суда в 1995 и 2002 годов, в рамках которых он признал конституционность такой практики для детей, участвующих в дополнительных занятиях (пение в хоре, танцы, спортивные занятия). Часто наказанием за положительный тест на наркотики является утрата привилегии участия в дополнительных занятиях.

Со времени решения Верховного суда 1995 года в США было проведено несколько крупных исследований эффективности тестирования на наркотики в школах, многие из которых имели определенные слабости с точки зрения выбранных методик (Goldberg et al. 2007,  Dupont and Brady 2005). Результаты всех этих исследований давали основания для выводов, что тестирование на наркотики в школах не приносит какого-либо значимого положительного результата с точки зрения отпугивания школьников от наркотиков. По результатам одного из исследований (Goldberg et al., 2003) было отмечено, что, по сравнению с контрольной группой, школьники, участвовавшие в спортивных занятиях и в этой связи подвергавшиеся обязательному случайному тестированию, демонстрировали более негативное отношение к школе, менее негативное отношение к последствиям употребления наркотиков, а также другие факторы, которые могли ставить их в ситуацию большего риска будущего потребления наркотиков.

Два самых масштабных исследования по вопросу тестирования на наркотики в школах США были проведены группой ученых университета штата Мичиган  (Yamaguchi et al. 2003a, 2003b) с участием 891 средней школы (как общественных, так и частных). Исследования показали отсутствие какой-либо разницы между уровнем потребления наркотиков в школах, где проводилось тестирование на наркотики, и школах, в которых такого тестирования не было. Это касалось как потребления марихуаны, так и других психоактивных веществ.

Единственным исследованием, в котором был сделан вывод о том, что тестирование повлияло на уровень потребления наркотиков в школе, является исследование, проводившееся в 2007-2008 году по заданию Департамента образования США, который финансирует тестирование на наркотики в школах США с 2003 года. Замысел исследования предусматривал, что после сбора исходных данных школы в 7 районах, которым Департамент выделял средства на тестирование в школах, были разделены на две группы. В одну группу вошли школы, где было разрешено тестирование, а в другую группу – школы, где тестирование не разрешали до завершения исследования. По итогам анонимного анкетирования в 36 школах  16% школьников в школах с тестированием на наркотики отметили использование наркотиков в последние 12 месяцев; против 22% - в школах, где тестирования не было (National Centre for Education Evaluation and Regional Assistance, 2010).

При весьма спорных показателях эффективности, опыт США показывает, что стоимость тестирования на наркотики намного выше затрат на программы обучения по вопросам профилактики наркопотребления. Цена на тесты с чувствительностью на несколько веществ особенно высока. Проведение тестирования на ограниченное число наркотических веществ подталкивает школьников к использованию других, часто более серьезных наркотиков, либо алкоголя. К примеру, следы марихуаны долго остаются в организме, тогда как метамфетамин или экстази быстрее выводятся из организма и сложнее поддаются тестированию. Для проверок ложнопозитивных тестов необходимы повторные тесты в лабораторных условиях, что повышает стоимость программы в целом. Кроме того, для значимого эффекта отпугивания тестирования необходимо проводить довольно часто – что только повышает стоимость программы. При этом инвестирование производится в создание атмосферы страха в школе, а не в обучение школьников жизненным навыкам и здоровому образу жизни в условиях уважение чести и достоинства личности (Kern J., et al, 2006).

Возможность применения других методов раннего выявления.

В пояснительной записке авторы законопроекта приводят результаты проводимого с 2004 года в субъектах РФ лабораторного тестирования учащихся на наркотики – от 0,1% до 2% протестированных - и делается вывод о том, что "столь высокое число выявленных потребителей среди юных граждан указывает на существующий масштаб проблемы". При этом ничего не говорится о наличии других методов оценки "масштабов проблемы". А такие методы имеются.

К примеру, Национальный Научный Центр наркологии Минздрава РФ не раз проводил исследование на предмет употребления учащимися в возрасте 15-16 лет психоактивных веществ (табак, алкоголь, наркотики, психотропные вещества). Результаты исследования имеются, методика (на основе анонимного анкетирования) давно отработана в 36 странах Совета Европы и не предполагает каких-либо ограничений прав человека. Кроме того она намного дешевле лабораторного тестирования на наркотики при более широких возможностях методики анонимного тестирования для выявления масштабов употребления различных психоактивных веществ, включая алкоголь.

Выявлению раннего потребления способствует и работа с представителями групп риска. В частности, особой заботы требуют дети из неблагополучных семей. Также, к примеру, прогулы занятий являются значимым индикатором возможного потребления школьником психоактивных веществ (Kimberly L. Henry and Terence P. Thornberry, 2010). Сам же законодатель предлагает социально-психологическое тестирование для выявления групп риска. Неясно, для чего необходимо "лабораторное тестирование учащихся в выявленных группах риска" и почему нельзя проводить работу с такими учащимися педагогическими, а не полицейскими методами.

Анализ соответствия законопроекта нормам Конституции о правах человека

Приведенные выше факты и примеры из международной практики по вопросу тестирования школьников на наркотики свидетельствуют о том, что изложенные в законопроекте утверждения о "положительном международном опыте" основаны на непроверенных фактах. Тот факт, что данные, изложенные в пояснительной записке к законопроекту были скопированы из доклада Маргарет Нильсон, который не встречается без привязки к "Мнению" Комитета Группы Помпиду, свидетельствует о том, что у разработчиков законопроекта был доступ к "Мнению" Комитета, и они не могли не видеть, что во "Мнении" четко изложена отрицательная позиция Комитета по тестированию на наркотики в школах.

В таких условиях предлагаемый законопроект не только не удовлетворяет критериям обоснованности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), но и дает основания предполагать наличие злоупотребления правом в противоречии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, а также со ст. 17 Европейской Конвенции.

Отсутствие в пояснительной записке каких-либо выводов о соответствии предлагаемых мер нормам о правах человека также ставит под сомнение соответствие законопроекта требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В частности, исходя из практики Конституционного суда РФ (приводимое выше Постановление), избираемые федеральным законодателем меры ограничения конституционных прав должны предполагать:

- адекватность указанным в Конституции целям и социально необходимому результату;

- соответствие ограничений требованиям справедливости;

- отсутствие чрезмерности ограничения прав.

Исходя из научных исследований, опыт США, на который ссылаются авторы законопроекта, показывает, что тестирование на наркотики в школах сомнительно с точки зрения данных критериев. В частности, большинство научных исследований, в том числе самое масштабное из всех проведенных в США, указывали на отсутствие значимого влияния тестирования на потребление наркотиков в школах, что говорит о том, что тестирование не служит профилактике, а, значит, и не ведет к социально значимому результату.

Российский законодатель предлагает ограничения прав всех учащихся из групп риска, которых сначала предлагается выявлять на основе социально-психологического тестирования. При этом в пояснительной записке не сказано ни слова о том, насколько обоснованным является выделение учащегося в "группу риска" на основании социально-психологического тестирования. Не приведено какого-либо анализа правомерности данной, весьма дискриминационной, меры.

Наличие иных методов раннего выявления, не предполагающих ограничения прав и свобод человека, в том числе с использованием индикаторов возможного употребления психоактивных веществ (прогулы занятий, низкая успеваемость, неблагоприятная обстановка в семье и т.п.), а также наличие других, не полицейских методов профилактики потребления среди молодежи (в том числе обучение в школе жизненным навыкам как отказаться от употребления вместо того, чтобы создавать атмосферу поиска молодыми людьми способа уйти от тестирования или обмануть тест) говорит о чрезмерности и не разумности возможных ограничений прав и свобод человека предлагаемыми в рамках законопроекта мерами.

Также о неразумности предлагаемых мер говорит высокая стоимость тестов, особенно в сравнении с другими программами профилактики. Чрезмерным и неразумным предлагаемый законопроект выглядит также и потому, что с его принятием обязательность тестирования в рамках мероприятий по раннему выявлению потребления наркотиков станет обязательным для всех учебных заведений России.

Вывод

При разработке законопроекта использовались непроверенные данные, что ставит под сомнение обоснованность предлагаемых мер и дает основания для предположений о возможном злоупотреблении правом со стороны тех, кто предлагает законопроект к принятию. Имеющаяся в свободном доступе научная литература и заключения экспертов, включая документы, которые использовали сами разработчики законопроекта, свидетельствуют о несоответствии предлагаемых мер критериям допустимости ограничений прав и свобод человека.

Предлагаемые в рамках законопроекта меры влекут ограничения прав и свобод человека, которые не являются адекватными законным целям, научно-обоснованными, справедливыми и разумными. В таких условиях законопроект не удовлетворяет требованиям ст. 55 Конституции РФ.