Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Чтобы понять, почему этот законопроект «наоборот», сначала стоит пояснить, как, собственно, строится работа в Госдуме.
Для начала депутат, президент, правительство или иной субъект, наделенный правом законодательной инициативы, вносят законопроект в Государственную Думу РФ. Документ поступает в Совет Думы, который решает, выносить ли его на обсуждение палаты. В случае положительного вердикта законопроект проходит в Госдуме следующий путь: первое чтение (утверждение концепции), второе (внесение поправок) и третье, окончательное, после чего он направляется в Совет Федерации на утверждение.
Однако, как вы увидите, с этим важным для жизни общества законопроектом произошло все совсем иначе, что даже придало окончательному документу некий шарм. Но, по порядку.
Законопроект «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» был внесен Президентом Борисом Ельциным 20 апреля 1994 года — всего через несколько месяцев после начала работы нижней палаты парламента. Такая спешка была оправдана и обусловлена несколькими моментами. Во-первых, на очереди был вал законодательных инициатив, которые надо было принять, чтобы обеспечить бесперебойное существование страны. Во-вторых, Госдума первого созыва избиралась по временному положению о выборах, которое, кроме всего прочего, носило во многом рекомендательный характер и, следовательно, разнилось от региона к региону, что вносило сумятицу в избирательный процесс, а на носу — осенью 1994 года — были региональные выборы. Однако, несмотря на то, что в этом законопроекте были заинтересованы все политические партии и силы страны, он сходу не понравился депутатскому корпусу. Причем депутаты в этом вопросе проявили редкое единодушие — и левая, и правая стороны парламента признали законопроект «сырым» и требовали его доработки. Таким образом, была создана межфракционная депутатская комиссия, которая занялась «допиливанием» президентской инициативы.
Далее, казалось, все должно пойти согласно регламенту Госдумы РФ: первое чтение, второе... Но не все так просто. 24 июня 1994 года законопроект представляли в первом чтении зампред Центризибиркома РФ Александр Иванченко и член (тогда еще) фракции «Выбор России» Владимир Рыжков. После докладов началось бурное обсуждение законопроекта. В ходе дискуссии выступил представитель «Яблока» Виктор Шейнис, внеся дополнительную сумятицу в процесс и раздрай в умы депутатов. Смысл его выступления состоял в том, чтобы в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении была отдельной строкой выделена заслуга именно этой фракции: «Вам розданы материалы, подготовленные нашей фракцией. Мы предлагаем принять в первом чтении тот проект постановления, который был роздан ранее вместе с законопроектом, но с одной маленькой модификацией. А именно. Если вы заглянете в розданные материалы, то увидите, что здесь курсивом выделено положение: в первом чтении законопроект принимается одновременно с концептуальными поправками, внесенными на заседании Государственной Думы фракцией "Яблоко"».
И, вроде бы, все понятно — популизм чистейший, который всегда отличал эту партию. Однако это предложение было так мастерски подано, что проняло депутатов, среди которых оказался даже такой мастодонт, как Сергей Ковалев, призвавший голосовать за вариант «Яблока». Таким образом, благодаря «Яблоку» на первое чтение было выдвинуто два законопроекта «Об основных гарантиях избирательных прав...»: один с предложениями межфракционной согласительной комиссии, второй такой же, но с акцентуацией на роли одной фракции в этом процессе. Результат — не принят ни тот, ни другой проект.
Какие же претензии были к законопроекту после столь долгого предварительного обсуждения? Помимо чисто популистских, были, разумеется, и вполне разумные предложения. Основным камнем преткновения стали всего несколько вопросов, которые интересовали партии скорее с точки зрения их участия в избирательном процессе, нежели в отстаивании прав граждан, как это оговорено в самом названии документа. Депутатов очень заботил порядок формирования Центральной избирательной комиссии РФ, а также комиссий на местах: сколько членов от партии, сколько от исполнительного органа, сколько от законодательного и так далее. И в последнюю очередь — то, что касается гарантий избирательных прав граждан, а именно подсчет голосов на выборах. Кроме того, некоторые депутаты и фракции высказывали сомнение в необходимости постоянно действующей Центральной избирательной комиссии РФ, аргументируя, что таким образом ЦИК РФ станет «министерством по делам выборов».
Через две недели, 14 июля 1994 года, назначается повторное первое чтение данного проекта закона. В этот раз, как и в прошлый, не поднимая головы работала согласительная комиссия, фракции, депутаты и так далее. Но из-за примерно того же набора претензий, что и в прошлый раз, законопроект опять не проходит первое чтение.
Через неделю, 20 июля 1994 года, этот законопроект представляют в первом чтении в третий раз. Но тут депутатский корпус вспоминает, что уже этой осенью выборы в регионах, а помимо этой работы, есть еще солидная очередь из других приоритетных законопроектов, и таки принимают его в первом чтении. После чего законопроект «влет» проходит второе чтение 26 октября 1994 года, в тот же день принимается в третьем чтении и в тот же день отправляется в Совет Федерации на одобрение, которое с ходу и было получено.
После этого повествования становится понятно, почему этот законопроект пошел не так, как это предусматривает парламентская процедура, а стал «законопроектом наоборот». Однако его рассмотрение и принятие ознаменовало собой несколько важных вещей. Перво-наперво, весь процесс, который пошел как бы наоборот, показал вовлеченность почти всех депутатов в судьбу страны, в то, чтобы выборы в России проводились максимально честно и открыто. Во-вторых, этот законопроект стал еще одним кирпичиком в окончание центробежных движений внутри России и «парада суверенитетов», существовавших даже после принятия новой Конституции 1993 года. Ведь, согласно основному закону страны, региональное законодательство не могло противоречить федеральному, что, в конечном итоге, положило конец манипуляциям и, подчас, откровенному шантажу регионами федерального центра.
В завершение стоит отметить, что существует и иная точка зрения на процесс принятия выборного законодательства первым парламентом новой России. В частности, в ходе круглого стола «Новое законодательство для новой России. I Госдума РФ: взгляд из настоящего», который был проведен в Воронеже историографическим сообществом «Политика на сломе эпох» и Ельцин-центром, депутат ГД РФ первого созыва, профессор Высшей школы экономики Юлий Нисневич высказал мнение, что основная задача Госдумы первого созыва состояла в том, чтобы сформировать выборное законодательство. Да, не исключено, что и так. Но работа депутатов на этом не остановилась, в первом же парламенте был заложена законодательная основа всей современной России.
А закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» оказался в итоге добротным, прослужил без малого 10 лет и утратил силу в 2002 году, когда была принята его новая версия, дополненная положениями о праве граждан на участие в референдуме.
