Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
В конце марта 1994 года Государственная Дума РФ первого созыва приняла беспрецедентный закон: «О финансировании расходов из федерального бюджета во втором квартале 1994 года». То есть был принят «кусочек» государственного бюджета на текущий год. А произошло это вот почему.
Напомним, что в конце предыдущего, 1993 года, парламента в России не существовало. Верховный Совет был распущен, Госдума еще не избрана. Принимать бюджет на следующий год было просто некому. Поэтому финансирование в первом квартале определялось указом Президента. Квартал подходил к концу, но Правительству не удалось к этому времени сверстать проект бюджета по году в целом. Предложенный вариант — это, в сущности, вынужденная экстренная мера, чтобы не остановить финансирование из государственного бюджета.
С докладом выступал исполняющий обязанности министра финансов РФ Сергей Дубинин. С первых слов он подчеркнул первоочередность и неотложность решения по второму кварталу.
Очень хорошо помню как мы, новоиспеченные депутаты, ни разу еще бюджета не принимавшие, обсуждали эту ситуацию. Причина ее была не только в том, что Правительство не успело просчитать годовой бюджет. Хотя цейтнот, безусловно, был. Сложнее обстояло дело с экономической ситуацией в стране, возможностью уравновесить необходимые расходы и низкие доходы.
В целом показатели проекта бюджета на второй квартал 1994 года были таковы: по расходам – 46 триллионов рублей, по доходам – 28,6 триллиона рублей. Дефицит бюджета определялся в солидную цифру I7,4 триллиона рублей, то есть 27,9 процента годовой суммы – что неудивительно в условиях полуразвалившейся экономики.
Как же предлагалось покрыть этот огромный дефицит почти в треть бюджета? Параметры предлагались следующие: 10,6 триллиона – кредиты Центрального банка, 5 триллионов – внешнее заимствование, а остальная часть – это размещаемые Министерством финансов ценные бумаги.
Отдельная тема – доходы бюджета во втором квартале. Насколько реальна заявленная цифра? Как признал Дубинин, обосновать эту позицию — достаточно сложная задача. По его словам, «произошли существенные изменения в самом бюджете, которые и оправдывают наши решения». В частности, изменился порядок учета доходов от внешнеэкономической деятельности; повышен уровень ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет; введен специальный налог для поддержки приоритетных отраслей народного хозяйства; введена новая доля зачисления подоходного налога с физических лиц в федеральный бюджет; изменен порядок распределения налога на добавленную стоимость между федеральным и региональными бюджетами; акцизы на легковые автомобили будут зачисляться в федеральный бюджет.
С учетом складывавшейся в целом в экономике ситуации, когда в условиях спада инфляции и одновременного спада производства возникли достаточно большие проблемы с бюджетными доходами, Министерство финансов, заверил Дубинин, в своей деятельности прежде всего намерено сосредоточиться на повышении финансовой дисциплины, стимулировании большей эффективности использования как бюджетных средств бюджетными организациями, так и финансовых средств в экономике. Именно в этих мерах — усиление финансовой дисциплины и повышение собираемости налогов — Правительство видело основу для реализации проекта бюджета на второй квартал и в целом на 1994 год.
Несмотря на то, что первая российская Госдума в марте, когда рассматривался данный законопроект, имела еще очень малый опыт, тем более в таком специальном вопросе как бюджет, требующем профессиональных знаний, дискуссия по нему состоялась жаркая и продолжительная. Более полутора часов депутаты задавали Сергею Дубинину вопросы, причем каждый вопрос был фактически выступлением по тем или иным экономическим проблемам.
Чтобы лучше представить себе атмосферу и характер обсуждения, приведем несколько примеров вопросов-ответов. В сжатом виде, разумеется.
— Почему законопроект вносится в Государственную Думу только 18 марта, а не 11 января текущего года, например? Что помешало Правительству внести законопроект в Государственную Думу в соответствующие сроки?
— Помешала та напряженная и сложная работа, которую Министерство финансов проводило в прошлом году по регулярной троекратной корректировке бюджета минувшего года. В Министерстве финансов – тоже живые люди, и, поверьте, делать одновременно пересмотр текущего бюджета (трижды в год) и еще готовить бюджет следующего года оказалось выше наших физических сил.
— Здесь предлагается выдача Центральным банком кредита Правительству. У Центрального банка, по всей видимости, есть в наличии свободные 10,6 триллиона рублей. Или это чисто эмиссионные деньги, и тогда этот кредит берется вроде бы уже не у банка, а у нас с вами?
— У нас статья расходов на погашение кредитов, ранее полученных у Центрального банка, является достаточно крупной частью расходов. Погашение и обслуживание государственного долга представляло собой в 1993 году 3,7 триллиона рублей, а в 1994 – запланировано в объеме 16,8 триллиона. К сожалению, этот показатель растет по сравнению с предыдущим годом, и, разумеется, новые кредиты, которые мы получаем у Центрального банка, в дальнейшем лягут на расходную часть бюджета в виде погашения и обслуживания долга. Чтобы избавиться от неприятной необходимости погашать и обслуживать долг, надо его, естественно, не делать, а для этого надо существенно сократить объем расходов и привести их в соответствие с имеющимися доходами. Такая жесткая финансовая политика возможна, но она крайне затруднительна на практике. Тогда придется финансировать только в объеме поступающих доходов. С инфляцией мы покончим быстро, но средств будет не хватать всем, включая социальную сферу, оборону и так далее.
— Во втором квартале увеличение расходов на министерства и ведомства еще больше, чем в предыдущем. За последние три года эта цифра все время растет. Поэтому, может быть, сделать ограничение во втором квартале по расходам ?
— Согласен с тем, что растет доля расходов на государственное управление. Но это связано с целым рядом решений об изменении структуры и функций государственных органов. В частности, самый большой прирост связан с тем, что введен закон о статусе судей. Именно по этой части наблюдается самый большой прирост расходов на государственное управление.
— Чем будет обеспечен региональный бюджет, бюджет субъектов Федерации?
— Он прежде всего будет обеспечен теми непосредственно закрепленными доходами, которые они могут извлекать у себя, а не только перечислениями из федерального бюджета. Мы не стремимся все перетянуть в центр, наоборот, мы стараемся предоставить свободу местным органам власти. Причем это сделано самым радикальным образом. Указом Президента местным органам власти разрешено вводить дополнительно к существующим любые налоги или отменять любые налоги, кроме федеральных.
Были вопросы-выступления, касавшиеся книг и учебников для слепых, компенсаций чернобыльцам, финансирования местного самоуправления и сельского хозяйства...
Трижды вносилось предложение прекратить задавать вопросы, пока Николай Харитонов (АПР) не настоял решительно на голосовании по законопроекту, причем сразу в целом. Однако принят он на этом этапе не был, и слово предоставили содокладчику — председателю Комитета ГД по бюджету и налогам Михаилу Задорнову («Яблоко»). Он обратил внимание коллег на ключевые моменты ситуации с бюджетом. И это действительно сыграло решающую роль.
Прежде всего, сказал он, «это ненормальный шаг с точки зрения бюджетного законодательства. Все мы прекрасно понимаем, что это противоречит закону об основах бюджетного устройства, бюджетного процесса в Российской Федерации. Но мы также понимаем, что фактически выбираем сегодня один из плохих вариантов действия. Почему? Потому что, как совершенно справедливо указывается в письме Председателя Правительства, начиная с 1 апреля нет никакой законодательной основы для финансирования государственных расходов.
Задорнов подчеркнул, что «мы все прекрасно понимаем ненормальность расходования средств во втором квартале», но все-таки призвал поддержать этот закон, чтобы оперативно рассмотреть бюджет на весь 1994 год и начать работать с Правительством по бюджету на 1995 год.
Закон, конечно, приняли. Да и как могло быть иначе? Ситуация патовая. До конца квартала — неделя. По ее истечении отсутствие закона привело бы попросту в катастрофе — прекращению государственного финансирования бюджетной сферы. А это не только органы управления, это образование и здравоохранение, культура и наука...
В качестве инструмента «сдержек и противовесов» палата отметила в своем постановлении, что бюджет 1994 года принимается с нарушением порядка и сроков внесения. А по предложению фракции «Яблоко» Правительству РФ было поручено в мае – июле 1994 года ежемесячно представлять в Госдуму отчет о ходе поступления доходов и финансировании расходов из федерального бюджета.
Несмотря на очевидную срочность вопроса, Совет Федерации вынес его на рассмотрение только 5 апреля, то есть уже в начале второго квартала. И вылилось оно в затяжное (более шести часов) обсуждение всего и вся, что так или иначе имеет отношение к бюджету: неплатежи субъектам РФ и порядок финансирования Федерального Собрания РФ, задолженности по оборонным заказам и по зарплатам, трансферты и индексации, инфляция и налогооблагаемая база… Словом, большинство сенаторов, высказываясь по вопросам наиболее актуальным для их региона, пытались объять необъятное.
«На амбразуру» были брошены существенные силы: тот же Сергей Дубинин, заместитель Председателя Центрального банка по вопросам бюджетного финансирования Татьяна Парамонова, заместитель министра финансов Сергей Алексашенко.
Многочасовые прения закончились отрицательным результатом: закон «О финансировании расходов из федерального бюджета во втором квартале 1994 года» был отклонен «ввиду неприемлемости его отдельных положений» (отметим, что закон состоял всего из четырех пунктов, включая пункт о введении его в действие).
И тут слово взял Сергей Алексашенко, который обратил внимание сенаторов на то, что «начиная с настоящей минуты Министерство финансов прекращает все операции с федеральным бюджетом», поскольку «нет законного основания потратить ни одну копейку». И уточнил, что, поскольку операционный день в Центральном банке уже закончился, значит, начиная с завтрашнего утра в Центробанк будет передано официальное письмо о том, чтобы прекратить все операции по счетам федерального бюджета. «Вообще все: зарплату Президенту, зарплату младшему медицинскому персоналу... До тех пор, пока закон, разрешающий Правительству тратить деньги, не будет принят, Министерство финансов и Правительство не в состоянии будут проводить никаких операций».
Несмотря на то, что выступление Алексашенко пестрит ремарками «шум в зале», члены Совета Федерации осознали, что у них просто нет выбора. Вернулись к голосованию и закон одобрили.
«Давайте добьемся все вместе, чтобы вот этот случай был последним, а затем чтобы мы работали совершенно четко по установленному нами бюджетному законодательству», – призвал Михаил Задорнов в стенах Госдумы. И это действительно был первый и последний раз, когда парламент принимал квартальный бюджет.
