Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:

Законопроект «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» рассматривался в Госдуме первого созыва в числе первоочередных. Он был внесен уже в феврале 1994 года депутатами Виктором Зоркальцевым и Алевтиной Апариной (оба — КПРФ).

Необходимость разработки этого законодательного акта Алевтина Апарина обосновала в риторике, несколько неожиданной для члена партии, еще недавно выступавшей категорически против принятия новой Конституции РФ. Судите сами: «Необходимо привести действующее законодательство в соответствие с процессами демократизации и развития политического плюрализма в обществе, вступлением России в мировое сообщество и принятием ею в связи с этим обязательств по обеспечению международно-правового стандарта в области реализации и гарантий прав и свобод граждан. И, несомненно, одним их важных обстоятельств является принятие Конституции РФ, в которой закреплены права на проведение собраний и митингов. В связи с этим требуется принятие нормативного акта, регулирующего этот процесс».

Цель закона, как сформулировала ее докладчик, — «создание системы правовых норм, которые обеспечат оптимальные условия организации и проведения публичных мероприятий». В документе были закреплены принципы единства прав и обязанностей организаторов публичных мероприятий, его участников, а также глав исполнительной власти и органов местного самоуправления. Наряду с этим проект закона содержал государственные гарантии права граждан на свободу публичных мероприятий, «не подлежащего ограничению иначе, как Конституцией или федеральным законом». 

Первоначально было два альтернативных проекта, подготовленных Комитетом ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций комитетом и группой специалистов МВД. В ходе совместной работы появился один законопроект, который и был представлен на рассмотрение палаты.

В основе его концепции были заложены следующие основные принципы: заявление о праве граждан на проведение публичных мероприятий носит уведомительный характер; местные власти не могут отказать в принятии этого заявления; все субъекты данных правоотношений равны перед законом и судом. Законопроект подробно регламентировал права и обязанности участников публичных мероприятий, всех его организаторов, представителей органов власти. Памятуя трагические события октября 1993 года, авторы проекта особо прописали, что в обязанности уполномоченного представителя органов внутренних дел входит защита участников публичного мероприятия, проводимого в соответствии с настоящим законом, от любых форм насилия или угрозы насилия, а также положение о том, что неповиновение или сопротивление законным требованиям представителей органов внутренних дел отдельных участников публичного мероприятия не может служить основанием для его запрещения.

При разработке законопроекта, по словам Апариной, наибольшие споры вызывало, в частности, положение о запрещении проведения публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям, в которых расположены органы государственной власти РФ и субъектов Федерации (это было в законопроекте, подготовленном МВД). Депутаты исключили это положение, посчитав его недемократичным. Впоследствии именно эта норма станет одним из «камней преткновения». Пока же Госдума, решив даже не открывать прения, в октябре 1994 года приняла этот законопроект конституционным большинством. А спустя полтора месяца — во втором и третьем чтениях. Причем на все три голосования на этапе второго чтения (таблица одобренных и отклоненных поправок и сам законопроект) заняли у депутатов всего полторы минуты. 

Совет Федерации направил закон президенту РФ без рассмотрения. Но тот его отклонил.

В феврале 1995 года полномочный представитель президента РФ в Федеральном Собрании Александр Яковлев выступал на пленарном заседании Госдумы с докладом о причинах вето. Начал он с азов либерализма, заявив, что речь пойдет о том, «как сохранить существенное конституционное право — право на демонстрации — таким образом, чтобы это право не нарушало других прав, тоже важных, например: право на занятие нормальной профессиональной деятельностью, право на нормальный отдых граждан» И что «одно право должно кончаться там, где начинается другое право, и отыскать эту границу - вот наша задача». 

Затем он конкретизировал этот постулат, предложив депутатам представить себе, что право на демонстрации такого рода ограничителей не имеет — например, «завтра соберется демонстрация у входа в Государственную Думу, заблокирует его, и демонстранты будут говорить: а у нас никаких ограничений нет. И вы не сможете собраться здесь для того, чтобы нормально работать». И пояснил, что речь идет не о том, чтобы лишить граждан важнейшего конституционного права на демонстрации, а предусмотреть, чтобы и право это сохранить, но и осуществлению других прав не помешать. Например, записать, что такого рода мероприятия должны устраиваться на расстоянии, обеспечивающем нормальную работу государственных учреждений, и так далее. Яковлев призвал депутатов не бороться за преодоление президентского вето, а согласиться на поиск разумного компромисса.

Однако Алевтина Апарина заявила, что, внимательно изучив претензии и предложения президента, профильный комитет счел их неосновательными и предложила одобрить закон в ранее принятой редакции.

За законопроект с учетом предложений президента проголосовало всего 103 человека. За депутатскую версию, под аплодисменты — вновь конституционное большинство в 309 голосов.

Однако на сей раз Совет Федерации сказал свое слово. Елена Мизулина заявила, что закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не может быть одобрен, поскольку Госдума не учла существенные поправки, поданные сенаторами ко второму чтению. Кроме того, профильный комитет Совфеда признал , что замечания президента РФ являются обоснованными и «могут сказаться на правах тех граждан, которые не участвуют в публичных мероприятиях».

Александр Яковлев высказал удовлетворение, что комитет разделяет ту точку зрения, что осуществление всякого права не должно посягать на права других. И выразил надежду, что «в ходе доработки этого закона можно будет выработать такие формулировки, которые позволят полностью обеспечивать осуществление права на демонстрации и митинги и, вместе с тем, сохранять мир, спокойствие, условия для нормальной работы государственных учреждений и граждан».

Совет Федерации согласился с приведенными аргументами и закон отклонил. 

Госдума вернулась к нему в июне 1995 года. Как сообщила коллегам Алевтина Апарина, члены профильного комитете «нашли в себе политическую волю еще раз внимательно рассмотреть предложения, поправки президента и в основном с ними согласились». 

В числе этих поправок - принципиальный вопрос о том, чтобы к местам, запрещенным для проведения публичных мероприятий, были отнесены территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Также по предложению президента было записано, что публичные мероприятия могут проводиться с 7 до 23 часов по местному времени. Депутаты согласились также с предложением президента, что поправки к законам, связанные с принятием закона «О собраниях...» должны быть выделены в отдельные законопроекты. 

Таким образом, помимо самого закона, Госдума приняла еще четыре: о внесении изменений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации», в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РСФСР.

Совет Федерации вновь без рассмотрения отправил закон «О собраниях...» президенту. А президент РФ вновь его отклонил. 

В июле 1995 года на пленарном заседании Госдумы Алевтина Апарина охарактеризовала ситуацию как «какое-то недоразумение»: президент наложил вето на базовый закон, но при этом подписал все четыре закона, из него вытекающие. Ситуация действительно была странная: в письме президента говорилось, что «данный федеральный закон не в полной мере соответствует Конституции РФ и не учитывает особенности проведения публичных мероприятий в г. Москве - столице РФ». И в то же время он подписывает закон О внесении изменений в Закон РФ «О статусе столицы РФ». Вот такое несоответствие. 

Председательствующий Иван Рыбкин предположил, что «это, наверное, в Государственно-правовом управлении президента что-то случилось». И поставил на голосование вопрос о принятии закона «О собраниях...» в прежней редакции. Президентское вето было преодолено 311 голосами.

В продолжение этой почти детективной истории сообщим, что Совет Федерации одобрил принятую версию закона. Точнее — почему-то считается, что одобрение состоялось, хотя поданных за закон 112 голосов было недостаточно, поскольку для преодоления президентского вето требуется две трети голосов сенаторов. На тот момент эта цифра оставляла 118. Видимо, по этой причине президент вернул закон «О собраниях...» в Совет Федерации без рассмотрения. Но это произошло уже в феврале 1996 года, после окончания полномочий Федерального Собрания первого созыва.

В 1998 году была создана специальная комиссия для выработки согласованного варианта текста. Но деятельность ее ничем не увенчалась, и закон «завис» на шесть лет. Депутаты вернулись к этому вопросу только в 2004 году, в Госдуме четвертого созыва — для того, чтобы вообще снять его с рассмотрения.

Председатель Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей Попов («Единая Россия») сообщил, что анализ закона выявил целый ряд положений, не соответствующих действующему законодательству, в частности, законам «О политических партиях и «О милиции», что он не учитывает особенностей проведения публичных мероприятий в крупных общественно-политических центрах, в частности в Москве. А, главное, он содержит существенное противоречие Конституции РФ: в законе необоснованно расширен круг субъектов, обладающих правом проведения публичных мероприятий, за счет иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как в соответствии со статьей 31 Основного закона этим правом обладают только граждане России. 

Попов также проинформировал коллег, что в комитетах и депутатских объединениях находится законопроект с аналогичным названием, внесенный правительством РФ, который подготовлен с учетом новых реалий и положений федеральных законов, вступивших в силу в последние два-три года. 

Таким образом, в марте 2004 года закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» был снят с рассмотрения, а в июне того же года Госдума приняла правительственный вариант, который действует сегодня.