Аркадий Смолин, обозреватель РАПСИ
Премьер-министр Владимир Путин назвал бушевавшие в этом году по всей России пожары испытанием сродни нашествию на Русь печенегов и рыцарей или даже Великой Отечественной войне. История показывает, что такого рода испытания часто становятся стимулом для качественного преображения страны. Впрочем, в известных случаях, урон от бедствий приводит к кризису и даже распаду государства. Какой сценарий будет реализован в России, по всей видимости, зависит от готовности властей пойти на реформирование МЧС.
Синдром торрента
Интернет-пираты придумали замечательный способ ухода от уголовной ответственности за кражу авторской собственности: торрент.
Скачивая к торрент-файл любой пользователь крадет непосредственно у владельца лишь очень маленький фрагмент продукта, остальные части он получает от сотен и тысяч других пользователей. Таким образом, найти распространителя контрафакта и наказать его исключительно сложно. Иными словами, "синдром торрента" можно назвать распылением ответственности.
По схожей схеме сегодня работает система борьбы с лесными пожарами в России. По закону, меры пожарной безопасности в большинстве лесов осуществляют органы госвласти субъектов РФ или муниципальных образований. Незначительную часть лесов от пожаров охраняют Рослесхоз, Росприроднадзор и силовые федеральные органы исполнительной власти. Юрлица и граждане, устроившие пожары, согласно правилам, должны сами их тушить, а также оповещать вышеуказанные органы. МЧС охраняет только стратегически важные объекты и подключается, когда ситуация становится критической.
Таким образом, борьба с пожарами строится по административному принципу. Чтобы наглядно увидеть абсурдность ситуации, пришлось ждать национальной катастрофы: лишь тогда всем стало понятно, что огонь не признает ведомственных границ и перекидывается из региона в регион, из леса (которыми занимается Рослесхоз) на деревни (за которые отвечает МЧС) в считанные часы и минуты.
Однако такое странное и сложное распределение обязанностей по борьбе с пожаром позволяет до бесконечности
перекладывать ответственность с ведомства на ведомство, с чиновника на чиновника. Виновным может названо любое лицо практически в произвольном порядке. Вина рассеяна между таким большим количеством лиц, что наказание видится бесперспективным.
Причина этого, по всей видимости, в уходе от формы единоначалия. По закону главной структурой, координирующей действия всех пожарных и спасательных служб, является МЧС. Однако на практике руководство Министерства чрезвычайных ситуаций позиционирует ведомство как участника процесса борьбы с пожарами. Борьба с пожарами, а главное – их профилактика, возможна только совокупностью слаженных действий. Их реализация невозможна без определения единого ответственного за весь набор причин и следствий, приведших к катастрофе, органа.
Вилка ответственности
Наиболее заострена эта проблема в отношениях МЧС и региональных властей. О "вилке ответственности" эксперты говорили еще до того, как огонь захватил Европейскую часть страны. Вся пожарная безопасность лежит на местной власти, но у нее нет ни сил, ни денег для организации необходимых мероприятий, также как и нет опыта для выбора достойных частных организаций, готовых на эту работу. А МЧС помогать властям не торопится, и подключается только, когда пожар принимает масштабы катастрофы – т.е. слишком поздно.
Глава МЧС Сергей Шойгу часто повторяет, что его ведомство "не предназначено для тушения лесов и торфяников". Он заявил, что в смете МЧС вообще нет бюджета на тушение лесных пожаров. Вполне вероятно, что это правда – вопрос в том, насколько соответствует такое положение вещей российскому законодательству.
В "Положении о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", утвержденном Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года № 868, в разделе II положения "Основные задачи МЧС России" зафиксировано следующее: "Осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров…"
В разделе III положения "Основные функции МЧС России" зафиксировано: "МЧС организует деятельность пожарных, пожарно-спасательных, поисково-спасательных и аварийно-спасательных формирований, авиации и других сил МЧС России".
В разделе V положения "Организация деятельности МЧС России" зафиксировано, что министр "организует работу МЧС России, руководит деятельностью Государственной противопожарной службы, Государственной инспекции по маломерным судам, аварийно-спасательных и иных формирований и осуществляет управление войсками гражданской обороны".
Таким образом, спасатели МЧС действительно не обязаны тушить любой лесной пожар, однако руководство минис
терства, по всей видимости, должно координировать деятельность пожарных. Почему же руководство МЧС последовательно открещивается от своей связи с противопожарной безопасностью?
Комплекс супергероя
Сегодня сложилась странная ситуация: МЧС полностью контролирует деятельность Государственной пожарной службы (ГПС), при этом последовательно стремится снять с себя ответственность за профилактику и тушение пожаров. Возвращаясь к военным метафорам, МЧС желает быть не солдатом, а супергероем.
Мы не будем обвинять МЧС, как это делают многие эксперты, что ведомство зарабатывает на катастрофах. Хотя в СМИ появилась информация из доклада замминистра лесного хозяйства Удмуртии Сергея Журавлева, что расценки Рослесхоза на тушение пожаров в разы меньше счетов, предъявляемых МЧС за привлечение к тушению лесных пожаров.
Также мы не будем обвинять МЧС в том, что ГПС министерству понадобилось лишь для усиления веса ведомству.
Совершенно недоказанным является установление зависимости между масштабом свершившейся катастрофы и объемом финансирования МЧС: чем больше убытки понесло государство, тем больше техники требуется для МЧС и соразмерно увеличиваются суммы для последующих работ.
Сегодня МЧС на реформу служб пожарной безопасности просит из бюджета по 18 миллиардов рублей в год в течение следующих трёх лет (с 2011 по 2013 год). А в 2010 году ведомство просит на закупки современной техники и оборудования около 8,7 миллиардов рублей.
Проблема, которую мы назвали "комплексом супергероя" заключается вовсе не в этом. В МЧС собраны исключительно профессиональные кадры, в ходе многочисленных операций в России и за рубежом сотрудники ведомства накопили бесценный опыт. На основе этого интеллектуального ресурса можно было бы подготовить тысячи новых спасателей и пожарных во всех областях страны. Участие МЧС в координации противопожарной безопасности страны позволило бы оперативно реагировать на самые ранние признаки потенциальных пожаров.
Однако МЧС не желает выполнять рутинную, ежедневную работу. Их можно понять – это неблагодарный, скучный труд. Он не предусматривает орденов и всенародного восхищения – наоборот, о людях предотвращающих катастрофы могут вспомнить только в случае их ошибки.
Иное дело – супергерои. Их работа начинается, когда все надежды на спасение почти потеряны. Когда ситуация критическая, требуется риск и сверхусилия. В такой ситуации никто не посмеет укорить героев в неудаче, а любой успех – будет подвигом. Другими словами, чем позже и в более трудных условиях начинается работа – тем меньше ответственности за ее результат.
"Ведомство супергероев" практически бесполезно для безопасности страны в долгосрочной перспективе, поскольку оно не может предотвратить и даже помешать существенно помешать развитию катастрофы. Однако, к сожалению, именно в этом направлении проводятся касающиеся МЧС реформы.
Министерство добилось для себя права участвовать в тушении пожаров, только когда они угрожают жизни множества людей. Это наиболее эффектная, но наименее эффективная деятельность: борьба с пожарами возможна только в форме профилактики.
Развитие в сторону "ведомства супергероев" – это максимальные расходы при минимальной пользе.
Координация ответственности
После катастрофических пожаров этого года стало очевидно, что деятельность профессиональных пожарных необходимо распространить на всю территорию страны. Что в этих условиях делает МЧС? По законам супегеройского жанра утверждает свою значимость: как персонажи ряда сказок, спрашивает - "а сможете ли вы справиться без меня".
Если проследить за последними законопроектами МЧС, можно отметить тенденцию децентрализации ответственности. Все больше служб занимаются все большим количеством мельчающих секторов. Причем им предоставляется чрезвычайно широкая для этой отрасли свобода самостоятельного принятия решений. Координация деятельности служб МЧС подменяется координацией ответственности.
Так, последним проектом закона, подготовленным МЧС, стало "О добровольной пожарной охране". Этим документом на добровольных пожарных возлагается тушение пожаров в населенных пунктах, куда профессиональная пожарная команда не может доехать быстрее, чем за 20 минут.
Чем хорош и опасен этот законопроект? Тем, что супергеройская мифология имеет, на самом деле, вполне материальное обоснование. На выполнение МЧС своих рутинных обязанностей, которые устанавливает Техрегламент о требованиях пожарной безопасности в не охваченных пожарной сетью городках и селах (а таких 32 тысячи), потребуются дополнительные средства из бюджета в размере 19 миллиардов рублей.
Данный же законопроект позволяет сэкономить большую часть этой суммы.
Добровольные пожарные, которые будут существовать на членские взносы и пожертвования. Добровольцы по задумке МЧС сами оплатят и тушение пожаров, и собственную подготовку. А министерство готово предоставить им списанную технику, но отремонтированную технику добровольным пожарным.
Много ли найдется добровольных пожарных – покажет время. Зато очевидно, что достаточные пожертвования на существование добровольных дружин будут осуществляться только в тех населенных пунктах, где есть явная заинтересованность бизнеса. Не составляет труда догадаться, то в большей части 32 тысяч населенных пунктов не охваченных сейчас пожарных сетью, работать добровольцы, как и сегодня, будут на общественных началах – т.е. практически бесплатно.
В том, что подобный закон, в конце концов, будет принят почти нет сомнений, поскольку МЧС проводит в этом направлении последовательную и настойчивую политику. Предыдущая похожая инициатива была предложена МЧС после зимней резонансной трагедии – пожара в клубе "Хромая лошадь" в Перми.
В законопроекте содержались положения как об обязательном страховании ответственности хозяйствующих субъектов перед третьими лицами в случае пожара, так и об обязательном страховании ответственности пожарных инспекторов и прочих должностных лиц, по долгу службы обязанных работать на предотвращение "неконтролируемого возгорания", на случай ненадлежащего исполнения договора (иными словами, служебных обязанностей).
Инициатива МЧС России получила отрицательное заключение Минфина. По словам заместителя руководителя Департамента финансовой политики Минфина России Веры Балакиревой, после изучения документа сложилось впечатление, что в МЧС пытаются переложить ответственность за работу собственных служб на плечи страховщиков.
Разделение властей
Эксперты не верят, что даже нынешняя катастрофа заставит государственные власти кардинально модернизировать деятельность МЧС. Почему? Симптоматично, но причина та же, что и вызывала потребность в новом Лесном кодексе, который сейчас называют виновником природной катастрофы этого лета. Причина эта – отсутствие внешнего контроля.
Со школьной скамьи всем известно обоснование принципа разделения властей. Ни одна система не может успешно функционировать и развиваться, если несколько независимых ее частей не контролируют деятельность друг друга.
Именно этими принципами руководствовались инициаторы реформы лесного хозяйства. Разработчики нового кодекса полагали, что главная причина неэффективности отрасли в том, что все функции: и хозяйственные, и управленческие — осуществлялись одними и те ми же органами.
Предполагалось выправить эту ситуацию, оставив за государством только функцию учета лесных ресурсов и контроля за ними, а хозяйственные функции: использование, уход, охрану лесов — передать по конкурсу субъектам коммерческой деятельности. Единая управленческая вертикаль, включающая в себя федеральный, региональный и местный уровни, как предполагалось, будет контролировать рачительность лесного хозяйства и выступать ее гарантом.
Однако обнаружить этот замысел можно только в первоначальной редакции Лесного кодекса. Например, согласно статье 97, предполагалось, что "государственный пожарный надзор в лесах будет осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти". Позже эта функция, наряду с остальными, была передана субъекту Федерации.
Поправка, внесенная в 2009 году, уже отражает сложившуюся практику: "Государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации". Так на регионы возложили всю полноту власти над лесом, а значит и ответственность за него. Вот только прерогативу получать и распределять финансы федеральный центр оставил за собой.
Семь генералов на одного мужика
Интересно, что реформа другого узлового в вопросе лесных пожаров органа (Государственной пожарной службы) была основана на диаметрально противоположных принципах – централизации управления. Отчего возникает логичные сомнения в наличии единой стратегии реформ, средне- и дальнесрочных планов.
Долгие годы ГПС, входившая в состав МВД, считалась наиболее мобильной в стране. И привлекалась она не только для тушения пожаров, но и ликвидации всех чрезвычайных и аварийных ситуаций. Так что потребность передачи службы в МЧС выглядит не совсем однозначно.
В ноябре 2001 года вышел указ президента "О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности".
Интересно, что решение это было принято за полгода, хотя первоначально планировалось выделить на подготовку этой реформы пять лет. В результате 278 тысяч сотрудников ГПС вошли в состав МЧС, численность которого была до этого 70 тысяч человек.
До слияния пожарной службой России руководили 200 человек, а в МЧС – около полутора тысяч начальников. В регионах пожарных подчинили управлениям, во главе которых стояли старые сотрудники МЧС, мало знакомые с системой пожарной охраны. Недовольные подобной кадровой политикой офицеры ГПС начали увольняться: за первые три года пребывания пожарных в МЧС ушло 80 опытных региональных руководителей.
Эта ситуация выглядит особенно катастрофично, если иметь в виду, что в ГПС существует принцип единоначалия при тушении пожара. Человек, руководящий тушением пожара, принимает решение о привлечении сил, задействовании средств и прочих действиях.
Неудивительно, что одной из важнейших проблем во время нынешних лесных пожаров был кризис управления. Сегодня люди на пожаре подчас не могут понять, кто какие принимает решения, естественно, ни о какой согласованности в их действиях не может быть и речи.
Итог
Мы не в коем случае не намерены обвинять МЧС в плохой работе. Наоборот, это одно из самых профессиональных ведомств России. Из-за чего проблемы министерства могут иметь очень болезненные последствия для страны. А то, что такие проблемы есть показывает статистика: согласно разным данным, за последние десять лет показатели по борьбе с пожарами в России совсем не улучшились.
Единой системы борьбы с лесными пожарами больше не существует. Система тушения лесных пожаров сегодня в России развалена полностью. Исправить эту ситуацию сегодня можно только с помощью ресурсов МЧС. Но для этого должна быть проведена масштабная и решительная реформа в службах, входящих в министерство. И направлена эта реформа должна быть на нужды простых граждан.
