Елена Панфилова, генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Россия" (Transparency International Russia), член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека
Довольно много шума в обществе, прессе, среди экспертного сообщества наделало сообщение, что Россия сдает отчет об исполнении рекомендаций Группы стран против коррупции - The Group of States Against Corruption (GRECO). Разговоров о выполнении, или, наоборот, не выполнении нашей страной советов этой уважаемой в мире структуры звучит много. При этом четкое представление, какие именно Россия должна пройти процедуры и к каким рекомендациям ей следует прислушаться в первую очередь, есть буквально у единиц.
Если же взглянуть на проблему борьбы с российской коррупцией максимально широко, выясняется довольно банальная вещь. Какими бы хорошими не были рекомендации международных антикоррупционных организаций, их будет крайне сложно исполнить из-за аппаратной неразберихи и нездоровой конкуренции между силовыми структурами, призванными с этой самой коррупцией бороться.
Россия и GRECO
Для начала, правда, следует оглянуться на несколько лет назад. В июле 2006 года российская сторона ратифицировала конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Тем самым наша страна автоматически приняла членство в GRECO – организации, отслеживающей исполнение государствами данной конвенции.
GRECO проводит мониторинг, который можно разделить на три части. Во-первых, та или иная страна сначала самостоятельно оценивает собственные успехи, возможности и проблемы по противодействию коррупции, предоставляя GRECO соответствующий отчет. Во-вторых, после его рассмотрения в страну приезжает группа специалистов и экспертов - в том числе действующие прокуроры, следователи, иные правоохранители из самых разных стран, которые на практике очень хорошо знают, как должна вестись борьба с коррупцией, и в состоянии дать взвешенную оценку ситуации. После их визита доклад о состоянии дел в данной стране рассматривается на ежегодном заседании GRECO. Данный документ организация может утвердить, либо не утвердить. Однако в любом случае государству выносятся определенные рекомендации по борьбе с коррупцией. Ведь в мире нет ни одной страны, где эта проблема была бы решена, что называется, окончательно и бесповоротно. И исследование состояния дел с противодействием коррупции любая из стран-участниц GRECO проходит в три раунда по 2-2,5 года.
Поскольку Россия присоединилась к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию позже многих других стран (GRECO была основана в мае 1999 года, а основная часть членов присоединились к данной структуре в 2000-2002 годах – РАПСИ), нам пришлось проходить первый и второй раунды одновременно. Доклад по их итогам был подготовлен весной 2008 года. Тогда же к нам в страну приезжала исследовательская группа, куда вошли самые разные правоохранители, к примеру, из Болгарии и США.
В декабре 2008 года GRECO приняла отчет России по первым двум раундам исследования. Отмечу, что международные специалисты отреагировали на него весьма позитивно.
В итоге России были сделаны 26 рекомендаций для улучшения состояния дел с противодействием коррупции на текущем этапе. Не так давно мы подготовили доклад об их выполнении. Рассмотрен он будет на ежегодном собрании GRECO, и мы, скорее всего, пойдем уже на третий раунд исследования. Отмечу особо, что процедуры GRECO на этапе прохождения первых раундов исследования не предусматривают лишения членства в данной организации страны, не выполняющей рекомендации. В GRECO сидят вполне вменяемые люди, которые понимают, что за два года с точки зрения принятия правовых основ противодействия коррупции, Россия все же кое-что сделала.
Советы бывалых
При этом говорить о каких-то глобальных успехах пока, разумеется, рано. Учитывая массированную государственную компанию по противодействию коррупции, на мой взгляд, имелись все условия, чтобы в течение 18 месяцев обеспечить исполнение рекомендаций GRECO.
Указания, данные нашей стране, уместно разделить на три большие группы. Первые выполняются легко и просто, поскольку для этого всё готово, и все дело только за политической волей или незначительными усилиями законодателей. Ко второй группе относятся рекомендации, для исполнения которых требуются чуть большие усилия, поскольку где-то они касаются отечественных правовых традиций, где-то – потому что имеются порой полярные взгляды на какие-то проблемы, и наше законодательство не может совместить все их многообразие. Наконец, третья группа – те рекомендации, которые выполнить крайне сложно.
В нашем случае оказалось, что не все так просто и с первыми двумя группами советов. Первая рекомендация заключалась в выработке стратегии противодействия коррупции. Вторая призывала обеспечить более широкое представительство в президентском совете по противодействию коррупции специалистов из регионов и экспертов гражданского общества. Обе задачи буквально одним махом были решены в апреле этого года. Так, в президентском совете оказались регионалы из Общественной палаты РФ и представители науки, до сей поры занимавшиеся коррупционными проблемами в академическом ключе.
Таким образом, формальные требования были соблюдены. Однако те, кто принимал данные кадровые решения, пошли по пути наименьшего сопротивления: в России есть немало экспертов, в том числе и в регионах, которые значительно дольше занимаются проблемой гражданского противодействия коррупции. Их в совет почему-то не позвали.
Кроме того, наша страна вообще повела себя как студент накануне сдачи очередного экзамена. Дело в том, что многие рекомендации исполнялись не в течение полутора лет, с момента их выдачи, а буквально "на флажке", когда до сдачи отчета оставались считанные недели.
Часть же рекомендаций, которые объективно не представлялись сложными, так не были выполнены. Например, та, что касалась разработки системы всеобъемлющего, объективного, непрерывного мониторинга коррупции и мер по противодействию ей. Методики таких исследований существуют, они известны специалистам. Рекомендация прямо указывает: для гражданского общества следует обеспечить возможности участвовать в таком мониторинге и выражать мнение относительно его результатов.
Все это у нас уже было. Без ложной скромности приведу в пример исследование Transparency International Russia, когда мы в 2002 году в сорока регионах замеряли уровень коррупции.
Первый же государственный конкурс на проведение подобных исследований был объявлен буквально в конце минувшей недели.
Силовое противостояние
Один из глобальных советов международных экспертов гласит: следует разработать четкий руководящий принцип распределения коррупционных дел между различными правоохранительными органами и ведомствами. У нас же повсеместно работает принцип "у семи нянек дитя без глаза". В России сегодня почти десяток министерств, ведомств и структур, которые в разной мере занимаются противодействием коррупции. Это МВД, ФСБ, Прокуратура, СКП, Госнаркоконтроль (в определенной степени в своей работе затрагивающий различные коррупционные составляющие), и т.д. При этом никаких четких и прозрачных правил распределения между ними коррупционных дел, как показывает практика, нет.
Причина сложившейся ситуации, на мой взгляд, лежит в параллельной плоскости: очень много значат тонкости взаимоотношений между правоохранительными органами, которые, ясное дело, законами не описаны. Повлиять на данные взаимоотношения, не затрагивая самых основ отечественной правоохранительной системы, невозможно.
Отсутствие четких правил взаимодействия между российскими силовыми структурами – одна из причин того, что все эти годы в деле борьбы с коррупцией мы фактически протоптались на одном месте. Это же фактически подтвердил недавно и президент Дмитрий Медведев.
Подковерная, а временами и надковерная борьба между конкурирующими правоохранительными органами за главенство в этой теме тормозит расследование реальных дел в нормальном рабочем режиме.
В режиме ожидания
Сделать однозначный прогноз, как ситуация будет развиваться в дальнейшем, пока крайне тяжело.
С одной стороны, в последние годы у нас принимаются нормативные акты, которые как кирпичики ложатся в фундамент будущей целенаправленной антикоррупционной политики.
Я имею в виду, скажем, утвержденный модельный кодекс этики чиновника, который лет через 10-15 позволит спрашивать с госслужащих по-настоящему. Требовать того же самого немедленно от нынешних чиновников лично мне представляется довольно бессмысленным. Да, появились правила, запрещающие государевым людям заниматься коммерческой деятельностью после ухода с госслужбы в сфере, которую они контролировали. Но по ним есть много вопросов. Например, на каких основаниях специальные комиссии будут разрешать или не разрешать тому или иному чиновнику работать в бизнесе? Речь, получается, идет об очередной форме усмотрения. А любое усмотрение у нас в стране, образно говоря, подмазываемо.
Из Высшего арбитражного суда РФ уже не в первый раз доносится предложение расширить состав членов семей чиновников, которые должны ежегодно декларировать доходы и имущество. Прозвучало сразу несколько заявлений из прокуратуры по поводу введения конфискации – более точечной и более сфокусированной на реальных коррупционерах.
Есть мнение господина Бастрыкина, что следует сократить число иммунитетов и упростить процедуры их снятия со спецсубъектов в случае возбуждения в отношении них уголовных дел за коррупцию. Если же у нас со временем появится простая и прозрачная процедура снятия таких иммунитетов, будет выполнена одна из самых сложных рекомендаций GRECO.
С другой стороны, система взаимоотношений власти и общества должна становиться более прозрачной и конкурентной. Следует повышать конкуренцию во всех сферах жизни. Чем больше СМИ будут сообщать о фактах коррупции, тем меньше возможностей у заинтересованных лиц будет ее замолчать. Больше будет конкуренции в экономическом секторе – меньше будет надобности у бизнеса тратить время и собственный потенциал на рейдерство или массовую скупку чиновников. А вот с конкуренцией среди наших силовиков надо заканчивать.
Пока в системе правоохранительных структур будет неразбериха и внутренняя необъявленная война, коррупционерам остается только сидеть и радоваться.
Таким образом, реальная борьба с коррупцией – не только и не столько исполнение рекомендаций GRECO. Если провести аналогию с фигурным катанием, советы международных экспертов – короткая программа с предписанными заранее элементами. При этом есть и произвольная программа, связанная с особенностями нашей страны. И именно ее нам следует реализовывать.
