МОСКВА, 10 фев - РАПСИ. Причина низкого качества законов кроется в быстроте их разработки и принятия, говорится в докладе Центра стратегических разработок (ЦСР) «Статистический анализ федерального законодательства», подготовленном по его заказу экспертами компании «Гарант».

Доклад отражает динамику развития российского законодательства в период с 1994 по 2016 годов.

Постоянный рост числа законов 

Статистический анализ показал общую тенденцию к увеличению числа принимаемых законопроектов. При этом если до 2002-2004 гг. в основном принимались новые законы, то после 2004 года чаще вносились поправки в уже существующие документы.

«Постоянные поправки вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Более того, у ряда кодексов – Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов период стабильности не превышает одного месяца», - говорится в докладе.

Как показали результаты исследования, свое влияние на динамику законодательного процесса оказывают избирательная кампания. Выборы Государственной Думы РФ повышают количество федеральных законов, принимаемых в последний год работы нижней палаты очередного созыва, а президентская кампания, наоборот, уменьшают количество законов, принятых в год выборов.

Нестабильность законодательства: причины и последствия  

Статистические методы, позволяя зафиксировать эту динамику, не описывают ее эффектов и не дают объяснения ее причинам. Чтобы восполнить этот пробел, ЦСР совместно с компанией «Гарант» собрал экспертов для обсуждения выводов исследования. Участники дискуссии сошлись на том, что растущая нестабильность законодательства – явление негативное. Во-первых, когда правила игры меняются каждый день, люди не в состоянии отследить, насколько они выполняют установленные законом требования. Из-за этого падает готовность их соблюдать. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур.

Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год. Аналогичные трудности возникают, когда новые требования к отчетности вводятся незадолго до установленного периода сдачи отчетов. «В результате непродуманных решений законодателя, после внесения поправок в закон госорганам требуется время на разработку новых форм отчетности, в некоторых случаях они появляются буквально за две недели до момента подачи отчетов», - отмечается в докладе.

Эксперты обратили внимание на связь нестабильности правового регулирования с качеством законов и скоростью рассмотрения законопроектов. По мнению специалистов, в настоящее время качество принимаемых законов в целом невысокое. Некачественные законы не могут адекватно применяться и исполняться. Из-за этого приходится сразу же вносить корректирующие поправки, что еще больше, как считают эксперты, усиливает нестабильность сферы регулирования.

Ведомства в спешке готовят законопроекты, чтобы отчитаться о выполнении поручений президента. «Процедуры оценки регулирующего воздействия не работают, потому что экспертам дают очень маленький срок для оценки законопроектов: нередко заключение предлагается подготовить буквально за один день, даже если речь идет о весьма объемном проекте. В результате в Думу вносятся недостаточно проработанные законопроекты, которые становятся законами очень быстро: зачастую они принимаются в первом чтении за один день, а на внесение поправок отводится от одного до семи дней», - говорится в докладе. Фактически стадия обсуждения, на которой можно было бы выявить и устранить недостатки законопроектов, пропускается.

Пути совершенствования законотворчества 

Бороться с нестабильностью регулирования можно с помощью моратория или частичного ограничения на изменение законов. Основной риск этого подхода – сохранение некачественных, ошибочных норм, наносящих ущерб бизнесу и гражданам. По мнению части экспертов, этот риск выше, чем риски, связанные с нестабильностью регулирования. Другая часть экспертов считает, что дефекты уже принятых норм можно скорректировать судебной практикой. Поэтому внесение поправок в законы можно ограничивать.

Еще один путь связан с развитием механизмов, которые могли бы отфильтровывать некачественные законопроекты. Примеры таких механизмов – согласие Верховного суда на законопроект или обязательная экспертиза Совета при Президенте РФ по кодификации.

По мнению некоторых экспертов, наиболее действенный способ повысить качество принимаемых законов и тем самым внести вклад в повышение стабильности правового регулирования – это развитие парламентской дискуссии. В свою очередь, чтобы она развивалась, в парламенте должна быть конкуренция партий и фракций. Без конкуренции стимулы к тщательному обсуждению законопроектов не появятся. Если же парламентская конкуренция невозможна, следует ввести запрет на ускоренное рассмотрение законопроектов вне регламента, а также придать большой вес заключениям Правового управления Госдумы, где собраны грамотные специалисты. Некоторые эксперты предложили ввести запрет на принятие законов о внесении изменений в законы о внесении изменений, поскольку такая форма законотворчества делает невозможной оценку содержания изменений.

Помимо этого, имеет смысл принимать меры, которые смягчают негативные эффекты, связанные с изменением законов.

Во-первых, подобные эффекты могут быть скорректированы переходными положениями к принимаемым поправкам. Например, такие положения могут оговаривать, что новые правила игры не распространяются на контракты и иные отношения, возникшие до изменения закона, для которых по-прежнему будут действовать старые нормы.

Во-вторых, можно изменить правила введения в силу законодательных изменений. Сейчас он обычно составляет 10 дней. Более разумное правило установлено Налоговым кодексом РФ, предполагающим вступление в силу новых требований с налогового периода, следующего за периодом их принятия.

Похожие правила можно распространить и на другие отрасли права. Например, ввести правило о том, что законы, принятые в весеннюю сессию работы Госдумы, вступают в силу не ранее 1 января следующего года, а в осеннюю – не ранее 1 июля следующего года. В таком случае после принятия поправок и изменений у государственных органов будет достаточно времени на разработку подзаконных актов и адаптацию электронных сервисов и систем, а у коммерческих структур – на корректировку бюджетов и бизнес-планов, отмечается в докладе.