Редакция РАПСИ/infosud.ru начинает дискуссию о проблемах налогового права, к участию в которой приглашает самый широкий круг юристов-профессионалов, парламентариев и представителей заинтересованных государственных структур. Серию публикаций открывает авторский текст одного из авторитетных специалистов в данной области, который проанализировал состояние отечественной налоговой сферы за последние 15 лет.
Вадим Зарипов, руководитель аналитической службы юридической компании "Пепеляев Групп"
Благородные цели
Пятнадцать лет назад, 8 мая 1996 года, Борисом Ельциным был подписан предвыборный Указ за номером 685, положивший начало масштабной налоговой реформе в России. Основными направлениями налоговой реформы тогда были названы:
- снижение налоговой нагрузки на производителей;
- сокращение числа налогов (в середине 90-х в стране в результате регионального и местного "налоготворчества" насчитывалось около сотни налогов);
- построение стабильной налоговой системы, а также неизменность системы налогов в течение финансового года.
Активная фаза реформы пришлась на 1998 (принятие части первой Налогового кодекса) – 2008 (знаменитый антикризисный закон, которым налог на прибыль был снижен до 20%) годы.
Что получилось
За 10 лет качественно изменилась как система налогов, так и налоговое администрирование. Надо отдать должное: на рубеже тысячелетий и веков произошли кардинальные изменения российской налоговой системы. Либеральные положения части первой Налогового кодекса (НК), сокращение количества налогов и их кодификацию, а также снижение ставок заметили и оценили все налогоплательщики.
Однако выполнены далеко не все задачи налоговой реформы.
Что не получилось
Можно ли говорить о стабильности законодательства, если за это время первая часть кодекса изменялась 45 раз, вторая – 216?!
Налоговый кодекс должен был обеспечить единство и непротиворечивость налоговой системы. Однако даже внутри самого кодекса противоречия устранить не удалось. Так, статья 4 НК РФ запрещает налоговой службе издавать какие бы то ни было нормативные акты, хотя в других статьях это право ей многократно предоставляется.
Заявлено было тотальное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения. В 2001–2002 годах количество льгот, действительно, резко сократилось. Однако нельзя не заметить, что в последние пять лет льготы раздаются налево и направо. Причем в законодательстве, как правило, такие льготы маскируются под вычеты, освобождения и "особенности налогообложения".
Президентский указ закладывал основы для развития налогового федерализма – сегодня налоговая система России стала еще ближе к налоговым системам унитарных государств.
Планировалось увеличить роль экологических налогов. Но тогда еще никто не знал, что 10 декабря 2002 г. Конституционный суд вынесет печально известное определение № 284-О, которым окончательно похоронит систему обязательных экологических платежей.
Предполагалось проведение в 1996 году налоговой амнистии для организаций. Ближайшая амнистия была проведена только в 2007 году и – для граждан.
Утопичной оказалась идея создания кодекса как закона прямого действия. Только отсылки к подзаконным актам правительства встречаются в кодексе 42 раза, не считая нормативных актов Минфина и Федеральной налоговой службы.
Псевдолиберальная реформа регистрации и ликвидации юридических лиц привела к возникновению круговой поруки в налоговом праве, когда покупатель-налогоплательщик вынужден нести субсидиарную ответственность за налоговые грехи «пропавшего» поставщика.
С формальной точки зрения Налоговым кодексом предусмотрено 13 налогов и сборов, а также 4 спецрежима. На самом деле множество налогов и сборов просто стало существовать в скрытой форме – под видом платежей, взносов, отчислений и т.п. Можно сказать, что чиновники не хуже налогоплательщиков научились создавать схемы по обходу требований Налогового кодекса.
В связи с тем, что потребности публично-правовых образований (государства и муниципалитетов) не сократились, а лишь выросли, появилось большое количество сборов в натуральной форме. К таковым можно отнести, например, строительство и передачу властям объектов инженерной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также части квартир в построенных жилых домах. Подобные обременения относятся к сборам, поскольку обязательство по их "уплате" (несению) являются одним из условий выдачи властями разрешения на строительство или совершения иного юридически значимого действия.
А самая известная инновация, внедренная указом – счета-фактуры. Их сакральный смысл российские налогоплательщики, налоговые органы и суды так и не постигли за много лет.
Очевидно, что лишь в случае решения этих проблем можно было бы говорить о завершении налоговой реформы и достижении ее цели.
Начало антиреформы?
Что же мы наблюдаем сегодня?
Размер налогов повышается. Помимо увеличения ставки страховых взносов, это рост земельного налога в связи с завышением кадастровой стоимости, повышение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и акцизов и т.д.
Изменения в налоговое законодательство вносятся в последний момент. 30 – 31 декабря 2010 года «Российская газета» опубликовала четыре налоговых закона, многие положения которых вступили в силу с момента опубликования или с 1 января 2011 года. А закону, ухудшающему положение авиакомпаний как плательщиков страховых взносов, и вовсе придана обратная сила (Федеральный закон от 23.12.2010 № 360-ФЗ).
Налоги размываются по всему законодательству, то есть происходит декодификация налогов:
- в 2004 году из Кодекса исключена таможенная пошлина, которая была и остается сбором, поскольку отвечает признакам, установленным в п. 2 ст. 8 НК;
- социальный налог с 2010 г. стал называться не ЕСН, а страховыми взносами, как до 2001 года, но налоговой своей природы не изменил.
Выведение социального налога из НК, помимо прямых и косвенных последствий для экономики, привело к снижению качества нормативного регулирования. Например, в законе о страховых взносах нет положений о принципах обложения и действии законов во времени. Можно также говорить о постепенной деградации законодательства по сравнению с НК РФ, первая часть которого регулярно обновляется, о нарушении преемственности правоприменительной практики, об отсутствии уголовной ответственности за уклонение от уплаты.
Появляются новые налоги, причем в завуалированной форме. При этом основные элементы налогов в нарушение Конституции и Налогового кодекса устанавливаются не законами, а подзаконными актами, что нарушает принцип разделения властей и (вспоминая историю европейских революций) разрушает самые основы парламентаризма. Один из первых примеров – "налог на копирование аудио- и видеофайлов", введенный с целью сбора средств для выплаты компенсаций авторам постановлением правительства от 14.10.2010 года № 829. Платят его производители и импортеры оборудования и материальных носителей (ноутбуки, телефоны, плееры, диски и т.п.) в размере 1% от реализации или таможенной стоимости.
Депутатами в Госдуму внесен законопроект, которым предлагается взимать налог в пользу авторов еще и с операторов связи, причем в размере 2% от выручки. В связи с воссозданием дорожного фонда введена плата за проезд большегрузных автомобилей. Рассматривается возможность сборов на развитие ЖКХ, отчислений от доходов кинопроката, взносов в фонд взаимопомощи авиакомпаний, курортного сбора.
Несмотря на то, что многие платежи не поступают на бюджетные счета казначейств (так называемые парафискальные платежи, от лат. para – помимо, кроме, около; fisc – общественная казна в Древнем Риме) и контролируются не налоговыми органами, а уполномоченными государством организациями, они отвечают всем признакам налогов и сборов.
К налогам добавляются расходы на обслуживание налоговых органов, а также затраты на вводимое с 2012 года обязательное страхование опасных объектов, обязательные затраты на "рамки безопасности" при входе в помещения и многие другие затраты, от которых "невозможно отказаться". Неудивительно, что когда руководители компаний подсчитывают реальный размер всех обязательных платежей, картина финансового бремени на бизнес разительно отличается от той, что объявлена официально.
Ввиду необходимости финансирования все новых и новых государственных расходов можно ожидать появления в ближайшие годы и новых платежей. Например, в фонд подготовки к Чемпионату мира по футболу – 2018, в резерв полицейского обслуживания, на счета госкорпорации "Модернизация армии".
Принцип маятника
Происходящее можно назвать закатом эпохи налогового романтизма. Реформа, не успев завершиться, обратилась в свою противоположность. Отдельные доводки и настройки законодательства общей тенденции не меняют. В результате вновь происходит скрытое повышение налогового бремени, увеличивается неопределенность при планировании инвестиций и хозяйственной деятельности, снижается уровень защищенности и привлекательности бизнеса.
