Аркадий Смолин, собственный корреспондент РАПСИ
Качество и объективность выносимых российскими судами решений вплотную приблизилась к полному соответствию международным стандартам. Однако больше половины этих грамотных судебных решений остаются лишь на бумаге. Что сводит на нет весь эффект от судебных реформ.
Синхронно с окончанием действия федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007–2011 годы, даже не дожидаясь подведения официальных ее итогов, Министерство юстиции уже в феврале представило проект программы повышения эффективности исполнения судебных решений на 2011-2020 годы.
На эту программу возлагались грандиозные надежды. При ее подготовке учитывались предложения высших судов, министерств, результаты мониторинга правоприменения в сфере исполнения судебных актов, опыт иностранных государств и т.д. Однако документ до сих пор, судя по информации сайта Минюста, остается в проекте.
Судьба этой программы – лучшая иллюстрация положение дел с исполнением судебных решений в нашей стране: великолепные заявки, соответствующие лучшим мировым образцам юридической мысли, уходящие одна за другой в небытие без полноценной реализации.
Односторонний обмен опытом
В 2009 году, как сообщает нам текст проекта, исполнение постановлений административных органов и взыскание административных штрафов составило 60%, а на долю судебных решений пришлось менее 40%. За последние три года изменения в этих числах ограничились рамками статистической погрешности.
Попытка обвинить во всех грехах непрофессионализм приставов разбивается о другую статистику. Количество исполнительных документов, находящихся на исполнении в Федеральной службе судебных приставов (ФССП) России, за период с 2003 по 2010 год возросло почти в три раза. Только за один 2010 год их число увеличилось на 14,6 %.
В связи с опережающим ростом количества исполнительных производств рабочее время, которое в среднем могло быть потрачено судебным приставом на одно исполнительное производство, в 2011 году составило уже менее 50 минут.
Тенденция отчетливо демонстрирует, что российской правовой системе только своими силами, терапевтическими методами, проблему не решить. В этих условиях остается рассчитывать лишь на зарубежный опыт. Поэтому особые надежды, вероятно, возлагались на проект Европейского Союза "Повышение эффективности исполнения судебных решений в Российской Федерации", который стартовал в декабре 2009 года. Его выполнение было предусмотрено до 2011 года. Настало время подводить итоги.
Судя по тому, что в середине декабря 2010 года в рамках Проекта была организована поездка делегации российских специалистов во Францию, именно опыт этой страны должен был стать основополагающим для реформирования российской системы.
Такой выбор кажется более чем оправданным. Во Франции практикуется смешанная система, существуют различные профессиональные организации судебных приставов с разными целями и функциями. Палаты судебных исполнителей существуют в департаментах, регионах и на общенациональном уровне.
Судебный пристав-исполнитель во Франции является должностным лицом, действующим от имени государства, но одновременно он выступает и как лицо свободной профессии, действующее либо персонально, либо вступив в объединение исполнителей. Его профессиональный риск покрывается страховкой, на которую подписывается сообщество исполнителей.
Эта система действует в отношении частного права; для исполнения же решений в пользу государства и актов, принимаемых административными судами, существует особая система судебных исполнителей государственного казначейства, которые являются госслужащими.
Подобная система разделения системы принудительного исполнения на две структуры, одна из которых занимается более простыми и распространенными делами, а другая специализируется на особых сложных случаях, имеющих государственную значимость, выглядит крайне подходящей для российской специфики.
Ведь основной структурной проблемой развития системы исполнения судебных актов у нас официально признается "недостаточно высокий профессиональный уровень лиц, ответственных за непосредственное исполнение судебных актов, в связи с отсутствием мотивации в своевременном и эффективном исполнении судебных актов, диссонанс между размером взыскания и уровнем материального обеспечения судебного пристава-исполнителя, неспособность значительной части сотрудников решать сложные задачи, поставленные перед ФССП России".
Тем больше удивляет ответ на вопрос, какой именно опыт из Франции привезли российские эксперты. Важнейший, на наш взгляд, пункт программы повышения эффективности исполнения судебных решений на 2011-2020 годы гласит:
"При определении основных направлений развития статуса службы принудительного исполнения судебных актов следует признать, что в России переход на преимущественно частную систему исполнения судебных решений (по примеру Франции) представляется нецелесообразным. Социально-экономические особенности России, исторический опыт обуславливают необходимость сохранения и развития государственной системы исполнения судебных актов".
Другими словами, опыт Франции, а с ним и весь Проект Европейского Союза нашими экспертами был отвергнут.
Парадоксы критики
Главной причиной принятия оного решения называется невозможность в системе частного исполнения получить экономическую выгоду от большей части дел, что грозит неэффективностью их исполнения. В качестве примера приводятся: общественно значимые исполнительные производства (взыскание алиментов, предоставление жилого помещения, взыскание заработной платы и т.д.), исполнительные документы по взысканию платежей в пользу бюджетной системы (прежде всего, административных штрафов).
Кроме того, упоминается "невозможность передачи частным субъектам в полном объеме властных полномочий по применению мер принуждения в отношении должника и третьих лиц при осуществлении мер принудительного исполнения, без которых осуществление исполнительного производства является неэффективным".
Причина этой "невозможности" никак не объясняется. Хотя в странах, где действует частная система принудительного исполнения (Нидерланды, Люксембург, Италия, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Эстония – т.е. страны географически и культурно довольно близкие России), прошедшие лицензирование частные субъекты обладают именно такими полномочиями.
Вероятно, этот необоснованный запрет связан с давним намерением ФССП получить полномочия МВД. Программа Минюста на этот счет проговаривается, на удивление, прямолинейно: "предлагается пересмотреть статус судебных приставов в сторону предоставления дополнительных социальных и материальных гарантий деятельности сотрудников. Например, предлагается присвоить судебным приставам статус лиц, находящихся на правоохранительной службе со всеми вытекающими из этого статуса привилегиями согласно ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Также в программе Минюста никак не аргументируется тезис, почему государство не может материально стимулировать частных приставов-исполнителей, работающих в экономически невыгодных областях. Ведь тем самым государство разгружает "бюджетных" приставов, работа которых оттого должна стать более эффективной. Совершенно непонятно, почему государство не может передать предварительно обученным частным приставам накопившийся архив дел. Ведь фактически речь идет о конкурсе, аналогичном госзакупкам, на выполнение достаточно простой (в интеллектуальном плане) работы.
Впрочем, в заключении проекта Минюста неожиданно всплывают некие "негосударственные субъекты", но их роль прописана настолько абстрактно, что можно сделать вывод о формальности данного упоминания:
"Таким образом, организационной основой повышения эффективности исполнения судебных актов должна стать модернизированная государственная система принудительного исполнения судебных актов с участием негосударственных субъектов в тех сферах, в которых существует возможность делегирования соответствующих полномочий частным лицам для повышения эффективности исполнительного производства".
По сути, в тексте проекта разговор о смешанной системе (Великобритания, Франция, Канада, Бельгия, Болгария, Казахстан) подменяется критикой частной системы. Хотя первая позволяет разгрузить государственные органы, оставляя их вовлеченными в сферу исполнительного производства.
Ее суть легче всего раскрыть на британском примере. Исполнение судебных решений в Англии и Уэльсе выполняется различными категориями судебных исполнителей. Судебные приставы графства ответственны за взыскание долгов по решению окружных судов. Гражданские судебные исполнители магистратских судов – за исполнение решений магистратских судов. Судебные исполнители ответственны за исполнение распоряжений по возмещению долгов по решениям Высокого Суда или по решениям окружных судов, переданных Высокому Суду. Сертифицированные судебные приставы принудительно производят взыскания долгов от имени организаций, таких, как местные власти. Каждый из них специализируется на собственной области и находится в разных отношениях с государством.
Схожая система применяется и в США. Государственные органы в Америке используются там, где существует опасность возникновения физического конфликта и потому необходимы соответствующие полномочия. Значительную же часть работы по принудительному взысканию выполняют коллекторские агентства, что позволяет государственным органам (маршальской службе) отдавать предпочтение более трудным или потенциально спорным делам.
Поэтому, представляется, введение частных исполнителей наряду с судебными приставами-исполнителями в России может позволить снизить их нагрузку и расширит их возможности, а также качество ведения исполнительных производств. Примером удачного внедрения аналогичного опыта может служить нотариат.
Две беды России
Впрочем, есть два момента, четко не обозначенных в проекте Минюста, которые перечеркивают все надежды на скорое заимствование западного опыта и подтверждают правоту выводов государственных экспертов. Речь идет о таких вездесущих бедах как недостижимость четкого разделения полномочий, а также о провале в системе образования.
В проекте Минюста среди основных проблем упоминается "дублирование функций ФССП России с функциями других органов государственной власти, размывание ответственности за исполнение судебных актов между различными органами и организациями". Не сложно предположить, что разделение дел между государственными приставами и частными исполнителями может привести к еще большему хаосу, который недобросовестные лица легко используют в коррупционных целях.
Еще большей безнадежностью веет от анализа уровня образования в системе принудительного исполнения. Причем никаких признаков начала решения этой проблемы не заметно.
В настоящее время Федеральный закон "О судебных приставах" не содержит обязательного квалификационного требования о наличии высшего образования для замещения должности судебного пристава-исполнителя. Хотя пристав действует в качестве представителя власти, и его деятельность сопряжена с реализацией значительных государственно-властных полномочий, требует знания Федеральных законов, умения их применять, что объективно требует повышенного образовательного уровня.
Во Франции же судебный пристав обязательно должен иметь единый с судьями и адвокатами уровень университетского образования. После университета судебного пристава два года учат в специальной школе, для выпуска из которой необходимо сдать экзамен. Потом судебный пристав ежегодно в течение двадцати часов проходит переподготовку, помимо чего должен посещать конгрессы, семинары.
В России также имеются учебные центры для судебных приставов – в семи Федеральных округах. Например, Учебно-методический центр Приволжского федерального округа за пять лет обучил более двух тысяч сотрудников. Обнадеживает тот факт, что сегодня планируется переориентировать центр на обучение преподавателей для судебных приставов.
Такая система обучения может стать переходным этапом к французской модели. Во Франции около 3500 приставов привлекают 10 тысяч наемных работников. Можно представить, что две тысячи специально обученных российских специалистов смогут передать необходимый набор навыков десятку тысяч работников, привлеченных под конкретные задачи.
В заключение стоит сказать, что экспертное изучение и сравнение эффективности используемых в мире различных систем принудительного исполнения не выявило явное превосходство какой-либо из них. Вне зависимости, государственные они или частные, лучшими оказались механизмы работы тех стран, где разработаны сложные системы взаимодействия государственных и саморегулируемых организаций: государства, банков, коллекторских агентств и т.д. Именно это объединяет США, Великобританию, Германию, Финляндию, и именно полное отсутствие интереса к этому вопросу служит отличительной чертой России.
