Два года назад мы писали о проекте создания на территории России двадцати агломераций. За прошедшее время проект был выведен из сферы внимания общественности и подготовлен к реализации на практике.

Аркадий Смолин, специальный корреспондент РАПСИ

Отставка министра регионального развития Олега Говоруна способна дать старт активному внедрению стратегии переустройства внутреннего пространства Российской Федерации. По оценкам многих экспертов, задачей нового министра должна стать практическая реализация подготовленных проектов. За счет ускоренного сжатия обжитого пространства у нас может появиться шанс на развитие инновационного производства в крупных городах. Как говорят некоторые депутаты, агломерация может стать новым национальным проектом современной России.

Основная угроза глобальному эксперименту исходит от законодательных и правовых ограничений, которые потенциально выглядят как основание для приостановки реформы в результате давления международных организаций и судебных вердиктов (в т.ч. Конституционного суда РФ). Например, может быть актуализировано понятие права на пространство, завоевывающее все большую популярность на Западе с 1960-х годов. Идея Стоиджи и Мишеля Фуко, распространяющая на всех работающих членов демократического общества право на формирование своего жизненного пространства, начинает все шире закрепляться в нормативных актах.

Поэтому изменение всей структуры экономической географии России (в т.ч. распределения бюджетных поступлений) без референдума может быть оценено как масштабное нарушение прав человека. Кроме того, граждане России способны опротестовать наделение агломераций новыми функциями как нарушение основополагающих принципов местного самоуправления, провозглашенных Конституцией РФ.

Другой вопрос, что российские законы и правовые понятия на данный момент сформулированы таким образом, что, по оценкам ученых и экспертов, могут привести лишь к деградации большей части населения.

В этом контексте замалчиваемое СМИ намерение Минрегионразвития и Минэкономразвития поддержать агломерационные процессы в рамках реализации программ создания так называемых "опорных городов" и городов-спутников выглядит как важнейшая часть судьбоносного для будущего России эксперимента.

Новая колонизация России

Философ Николай Бердяев писал о России, что нам легко давалось освоение пространства, но никак не удавалась его организация. Историк Василий Ключевский, в свою очередь, говорил, что Россия – страна, которая постоянно колонизуется. Владимир Путин резюмировал эти тезисы в новейшем контексте.

"Освоение территории России надо начинать с земель вокруг крупных экономических центров. Расширение "агломерационного радиуса" наших городов в полтора-два раза увеличит доступную территорию в несколько раз", - писал Владимир Путин в статье "О наших экономических задачах" в январе этого года, незадолго до того как был избран президентом страны. Фактически этот тезис можно воспринимать как новую стратегическую программу, которая уже начинает реализовываться вместо проекта двадцати агломераций.

Вымирание села и малых городов уже два года как не рассматривается учеными и чиновниками как опасная проблема. Наступление "дикого поля" на обжитое пространство России – это не угроза, а условие развития, под которое следует адаптировать политику. В новейшей географии даже появились такие понятия как "пятнистая Россия" и "пустилище пространства". Вероятно, в ближайшем будущем они будут институализированы в законах и на практике.

При этом попытка остановить вымирание малых городов и сел вступает в острое противоречие со стимулирующей политикой.

"Если мы хотим развиваться, нужно стимулировать территории с конкурентными преимуществами. Именно они, развиваясь, могут транслировать инновации на периферию: сначала ближайшую, потом дальше. Второй приоритет – это политика смягчения социального, а не экономического, неравенства. В отстающих регионах нужно воспроизводить человеческий капитал, инвестируя в образование, здравоохранение, делать население более мобильным", - убеждена ведущий российский географ Наталья Зубаревич.

За период между переписями населения 2002 и 2010 годов с карты страны исчезло 8,5 тысячи сел, а число необитаемых сельских населённых пунктов возросло с 13,1 до 19,4 тысячи. В настоящее время каждое третье село насчитывает менее 10 жителей.

Исследования экспертной группы в рамках обновления Стратегии-2020, под руководством профессора Вячеслава Глазычева, показало, что при сохранении современных тенденций, Россия потеряет в обозримое время треть малых городов, причём расти будут только шесть городских агломераций: Московская, Петербургская, Новосибирская, Нижегородская, Екатеринбургская и Самара-Тольятти.

По прогнозам экспертов, при нынешнем подходе к урбанистике, к 2025 году на крупнейшие агломерации в России будет приходиться 70–80 миллионов человек. То есть, чуть больше половины всего населения. Проблема в том, что из 52 агломераций 43 будут по-прежнему находиться в Европейской части России.

Таким образом, вопрос сегодня стоит не в сохранении малых городов и обжитого пространства России, а в направлении русла внутренней миграции для более равномерного расселения в рамках треугольника концентрации населения (Европейская часть, а также узкая полоса юга Сибири и Дальнего Востока).

Очевидно, что миграция из малых и, тем более, моногородов будет добровольной. Вопрос заключается в том, в каких условиях переселенцы будут существовать: кое-как выживать или же станут двигателем экономического роста. Ученые полагают, что в течение ближайших двадцати лет из малых городов России может высвободиться порядка 15-20 миллионов человек. Законодательной проблемой является вопрос готовности крупных городов к принятию, ассимиляции и качественного использования этого ресурса. Ведь очевидно, что активный приток переселенцев обострит существующие в крупных городах проблемы с транспортом, коммунальной и социальной сферами, жильем.

Повторим, трудно воспрепятствовать деградации малых городов, но можно направить миграцию населения в нужные точки. Есть версия, что разрыв между уровнем жизни столичных городов и провинции в России во многом обусловлен именно недостатком "опорных городов".

В экономической географии широко известно правило Ципфа. Его смысл в том, что население каждого города стремится быть равным численности населения самого крупного города системы, деленной на порядковый номер данного города в ранжированном ряду. Например, в СССР (на 1990 год) это правило почти соблюдалось: Москва 8,8 млн. жителей, Ленинград – почти в два раза меньше (4,6 млн.), Киев и Ташкент – в три-четыре раза (2,4 и 2,2 млн.), Баку, Харьков, Минск – в пять-шесть раз (1,55-1,7 млн.) и т.д. В Европе правило выполняется еще более точно: Берлин-3,479, Гамбург – 1,79, Мюнхен – 1,43, Кельн – 1,02.

В реальности же ни одна городская система в мире не соответствует правилу Ципфа, однако считается, что чем ближе она к математической модели, тем более сформированной и сбалансированной является социально-экономическая политика. В России только два города из первых 13 занимают места, близкие к модели Ципфа. Это Санкт-Петербург (при своем втором ранге в два раза меньше Москвы) и Ростов-на-Дону (ранг 10, население близко к 1 млн чел.). Города рангов 3-9 (от Новосибирска до Челябинска) имеют значительно меньшее население, чем положено Ципфом. Гораздо хуже то, что нет никакой заметной перспективы их роста: с 1989 года они все, кроме Казани, теряли население.

Получается, у нас не хватает региональных центров, которые бы поддержали Москву в этой системе расселения. Если же миграция населения будет распределяться естественным путем, без законодательных рамок, очевидно, что продолжат раздуваться столичные города, в то время как за Уралом даже агломерации и промышленные центры приблизятся к пороговому значению.

Пороговое значение – это биологическое понятие, которое вполне применимо к социальным и экономическим процессам. Биологи доказали, что если плотность популяции падает больше, чем наполовину, то ее деградация ускоряется. Примерно то же самое происходит и в географии. Если население области падает ниже этого значения, то все процессы депопуляции ускоряются. Поскольку издержки производства растут, издержки жизни также растут.

Географ Татьяна Нефедова доказывает, что при падении плотности меньше пяти человек на километр и потере более половины численности населения за несколько десятилетий, происходит качественное изменение сообщества. "То есть, вроде, люди есть… но в массе своей они теряют мотивацию деятельности. По этому поводу есть очень много исследований, пытались что-то делать в таких районах. Вы можете зарплату им дать, вы можете инвестиции туда включить, это не сработает, у людей уже нет активной мотивации", - объясняет Нефедова.

В результате на этих территориях, перешедших пороговое значение невозможно никакое производство, даже сельское хозяйство. Урожаи и надои в пригородной зоне систематически выше, чем в глубинке. Статистика подтверждает, что происходит стягивание продуктивного сельского хозяйства к городам. Никакие инновации и господдержка бизнеса не способна оживить эти регионы без глобального переустройства всей структуры российской территории. Например, известно множество случаев, когда открывая агрокомплексы и турбазы, предприниматели вынуждены были завозить из города и рабочую силу даже при наличии относительно свободных людей на местности, то же самое происходит и с фермерскими хозяйствами.

Города-государства

Мало у кого остались сомнения, что огромное, рассеянное российское пространство необходимо по-новому организовать, принимая во внимание радикально изменившийся формат социальных взаимоотношений (электронно-информационная эра) и геополитической картины мира – а именно, конкуренцию между крупнейшими городами, которая предположительно должна в скором будущем полностью заменить межгосударственное соперничество.

Наиболее острое и важное значение, в том числе и для государственного развития, имеет конкуренция глобальных городов. На сегодняшний день даже Москва по большинству параметров проигрывает в международной конкуренции, она попросту не может быть признана как глобальный город по ряду параметров. Так что, при действующей урбанистической политике, мы не имеем никаких шансов играть ведущую роль в межстрановой конкуренции.

Вопрос только в выборе стратегии усиления роли городов. За последние пару лет уже изучались на уровне правительства перспективность проектов семи федеральных округов, шести агломераций, двадцати агломераций, модернизации 12 городов-миллионников, пяти "умных агломераций", в число которых к 2018 году, по мнению заместителя гендиректора SAP СНГ Ишхана Казиняна, могут войти Москва, Нижний Новгород, Санкт-Петербург, Казань и Краснодар…

Однако же у большинства людей идея наделения агломераций правами субъектов вызывает опасения в росте их самостоятельности и обособлении, в случае успешного развития. Эксперты же полагают, что угроза распада страны на какие-то города-государства не идет ни в какое сравнение с недееспособностью системы имеющейся управления в отношении новых урбанистических процессов.

Нежелание законодательно оформить перераспределение функций от административно-территориальной системы к гибкой публичной многофункциональной системе местного самоуправления с гораздо большей вероятностью может пошатнуть целостность Российской Федерации при первом же серьезном кризисе.

Законодательное решение вопроса об агломерациях упирается в проблему распределения налогов, прибыли, бюджетов. Невозможно создать новый субъект территориального развития, не наделив его свободой и ответственностью. Другими словами, вряд ли агломерации будут активно развивать инновационное производство, если люди не будут понимать, что те средства, которые они имеют, зависят от их работы. Пока же законодательство предполагает слишком малое финансирование (по остаточному принципу) муниципалитетов и тем более поселений, для самостоятельной жизнедеятельности и расширения агломераций.

На посту министра экономического развития РФ Эльвира Набиуллина высказалась о необходимости частичной децентрализации и передачи финансовых ресурсов и полномочий на местный уровень. "У нас должна быть смешанная модель – муниципального развития с помощью федерального уровня", – утверждала она.

Вот здесь и возникает самый тяжелый вопрос о форме взаимодействия трех основных игроков на поле образования новых агломераций: власти, бизнеса и населения. Пока очевидно только то, что должны быть созданы правовые институты переговоров этих трех групп. Как говорят ученые, развитие агломерации – это просто схема внятного и обоюдоинтересного заключения договоров.

В этом вопросе особый интерес для нас представляет зарубежный опыт. Например, договорная модель агломерации Нью-Йорка, где между собой договариваются более 2000 муниципальных образований (каждая из которых на своей территории сохраняет широкий набор независимых функций), в совокупности составляющих территорию агломерации. Французский закон о развитии шестнадцати агломераций, которые управляют своей территорией независимо друг от друга, однако обязаны создать еще один - надмуниципальный уровень управления и передать туда общие полномочия по развитию этих агломераций. Закон о государственно-муниципальном управлении Большого Парижа, в котором на одной территории делятся функции между органами муниципального управления и органами государственного управления. Канадская договорная система агломерации, в которую входят все муниципалитеты на прозрачных и конкретных контрактах: фиксируются, кто что вносит и кто что получает от сотрудничества. Такая система возникла после того, как разоренный муниципалитетами Торонто двадцать лет назад стремительно опустился с 1 на 17 место среди городов Канады по качеству жизни.

За рубежом чаще всего законы для агломераций устроены таким образом, что муниципалитеты сами договариваются о совместном решении проблем. В России же по-прежнему больше внимания уделяется модели создания административных округов, к чему подталкивает наше законодательство. Эта модель агломерирования представляется нежизнеспособной, ведь в перспективе она ведет к дальнейшему "огосударствлению" местного самоуправления.

При этом мало кто обращает внимание, что законодательство о местном самоуправлении (ФЗ №131) также позволяет нам использовать такие формы как создание межмуниципальных хозяйственных обществ, заключение межмуниципальных соглашений, покупка услуг одними муниципалитетами у других, совместное территориальное планирование.

Чрезвычайно перспективно выглядит стимулирование кооперативного действия муниципалитетов по созданию надмуниципальных структур управления, однако ее появление пока не представляется возможным без принятия специальных нормативных  актов или иной формы стимулирования муниципалитетов государственными властями.

Хронология агломерирования

Надо отметить, что последние события опровергают пессимистические прогнозы деградации зауральских агломераций. Наоборот, в этом полугодии самые активные процессы создания и развития агломераций по новым образцам зафиксированы именно в Сибири и на Дальнем Востоке.

Так, в сентябре иркутские власти заявили о намерении вернуться к идее агломерации "Большой Иркутск" (в состав которого войдут Ангарск, Шелехов и другие поселения). Данный проект формального оформления фактически существующей агломерации, по мнению архитектора Марка Мееровича, обусловливается не только желанием получить какие-либо привилегии, а вызван стремлением привлечь крупных зарубежных инвесторов, для которых городов с меньшей численностью "попросту не существует на карте их бизнес-интересов".

В августе обсуждался проект "Агломерация Челябинск-Екатеринбург". Самым громким его апологетом стал депутат Законодательного собрания Челябинской области Константин Захаров, который еще год назад выступал оппонентом сторонников этого проекта. Такой стремительный разворот на 180 градусов может свидетельствовать об активном заказе на создание агломерации с самого верха. Т.е. процесс переходит в финальную стадию.

3 октября глава Красноярска Эдхам Акбулатов сообщил, что проект "Большой Красноярск" (в него будут включены населенные пункты в радиусе 100-150 км от столицы края) не только не забыт, но и будет развиваться. Мэр столицы края обрисовал стратегические направления развития красноярской агломерации до 2020 года. По словам мэра, к этому сроку ведущую роль будет играть научно образовательный сектор, который станет базой для инновационной экономики.

Наибольший интерес, пожалуй, вызывает проект "Абакано-Черногорской агломерации". Планируется, что вокруг двух городов-ядер объединятся 20 поселений-спутников Усть-Абаканского и Алтайского районов. Однако даже к 2025 году общая численность населения агломерации площадью 550 квадратных километров должна составить лишь около 300 тысяч человек. При этом муниципалитеты сохранят прежнюю самостоятельность - их взаимодействие будет построено на договорных отношениях в рамках общей экономической стратегии развития агломерации. Более того, это будет межсубъектная агломерация, ведь в нее планируется включить и ряд территорий юга Красноярского края.

Угрозы

В заключение хочется добавить, что главной угрозой внедрению новой территориальной структуры Российской Федерации являются не столько политические и бытовые конфликты сосуществования дотационных регионов, состоящих из мелких городов и сел (например, Северный Кавказ), с крупными агломерациями, развивающимися по рыночным законам. И даже не вечная российская проблема невыполнения законов, волокиты, злоупотреблений при переселении граждан, непонимания сути проекта…

Судя по всему, главной угрозой объединения производственных и инновационных сил России в крупные агломерации станет имитация этого процесса, подгонка под модный формат совершенно посторонних явлений. Как, например, сейчас происходит в Хакасии, где обычный промышленный узел (Абакано-Черногорский), спланированный еще советскими специалистами, почему-то подается как проект агломерации. Хотя никакого намека на ведущее развитие сферы услуг, науки и образования, а также банковской сферы, обязательных для агломерации, там нет даже в проекте (образованию уделяется меньше 1%).

Градация государственных преференций вкупе с шансом получения инвестиционных "грантов" на развитие агломерации, определенно, будет стимулировать власти некоторых городов на получение официального статуса агломерации любыми путями. Именно этот момент представляет угрозу для населения малых городов и сел: насильное переселение, необоснованное включение в состав более крупных городов с последующим удорожанием услуг и продуктов, ухудшением качества жизни, межсубъектные споры за населенные пункты, чреватые нормативной путаницей для их жителей (вплоть до неоднократного переоформления документов)...

В то время как перед жителями крупных городов и действующих агломераций встает проблема совсем иного рода. Усиление роли городов в экономике страны формирует запрос на горизонтальные связи, налаживание координационных отношений населения с властью и крупным бизнесом. Упустить из-за паники и неправильной оценки сути нового проекта момент для формирования влиятельных низовых структур власти, обменять возможность влияния на государственные процессы ради рефлективной критики всех государственных инициатив будет непоправимой ошибкой.