За неделю до юбилея Конституции мы вспоминаем историю ее рождения: от Указа Президента РФ о поэтапной конституционной реформе до Конституционного совещания. В одной из самых масштабных законодательных дискуссий в российской истории участвовали самые разные специалисты: от премьер-министра до представителей купеческого собрания и Фонда содействия ликвидации коммунальных квартир.
О принципиальном расхождении двух основных проектов Конституции и спорах вокруг них рассказывает депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.
Итак, 12 мая 1993 года Борис Ельцин подписывает Указ № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации» и с этой целью постановляет созвать 5 июня Конституционное совещание. Этой теме мы уделим особое внимание.
А пока еще раз обратим внимание на тот абзац преамбулы Указа, в котором прямо и жестко говорится, что Съезды народных депутатов РФ «вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции Российской Федерации».
То есть разделение «потока» конституционного процесса на два «русла» имело как минимум две причины. Это, конечно, отсутствие согласия по вопросу разграничения полномочий между Президентом РФ и Верховным Советом РФ, перешедшее в открытое противостояние.
Но была и другая причина, не менее важная: Борис Ельцин был твердо убежден, что новая Конституция страны должна быть принята в результате всенародного волеизъявления. А Руслан Хасбулатов и его сторонники полагали, что достаточно голосования народных депутатов. Это, согласитесь, принципиально разный подход к механизму принятия Конституции. И президентская позиция, безусловно, являлась более демократической.
Напомним, что Указ № 660 был подписан именно после того, как народные депутаты отменили свое же решение о проведении референдума. Более того, буквально через три дня после апрельского референдума, подтвердившего президентские полномочия Бориса Ельцина, Верховный Совет РФ принимает постановление «О завершении работы над проектом Конституции РФ». В нем предусматривалось 17 ноября 1993 года созвать Съезд народных депутатов РФ «для рассмотрения и принятия новой Конституции Российской Федерации». Подчеркнем — именно принятия.
В тот же день, 12 мая 1993 года, распоряжением Президента РФ был утвержден состав рабочей комиссии по доработке президентского проекта Конституции РФ. В нее вошли премьер-министр Виктор Черномырдин, руководители ряда федеральных министерств и ведомств, судьи Конституционного суда, представители краев и областей, партий и общественных организаций, народные депутаты…
Отметим, что в состав этой группы был включен и ответственный секретарь Конституционной комиссии Верховного Совета РФ Олег Румянцев, который впоследствии станет одним из наиболее последовательных и непримиримых критиков нового Основного закона.
О напряженности ситуации свидетельствует в том числе тот факт, что уже 20 мая 1993 года Борис Ельцин издает еще один Указ — «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». В нем, помимо подтверждения даты созыва совещания — 5 июня — устанавливались также нормы представительства на нем.
Так, состав представителей федеральных органов государственной власти РФ формировался из народных депутатов — членов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ и представителей от каждой фракции (очевидно компромиссный шаг!), а также 50 представителей президента и правительства.
Кроме того, на Конституционное совещание делегировались представители органов государственной власти республик, краев и областей, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных и молодежных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей.
Словом, представительство обеспечивалось самое что ни на есть широкое. В этом указе были прописаны и технические детали: механизм делегирования, квоты.
И последним, десятым, пунктом — «Конституционное совещание провести в Кремле». Так и просится восклицательный знак. Ибо это — не просто место проведения.
Но и этот документ был далеко не последним в процессе работы над новой Конституцией РФ. 2 июня 1993 года выходит очередной президентский Указ — «О порядке работы Конституционного совещания». Он носил преимущественно организационно-технический характер: уточнял сроки работы совещания (5–16 июня); подтверждал место проведения (Москва, Кремль); утверждал регламент работы.
Этим же указом назначались координаторы групп представителей: федеральных органов государственной власти — Виктор Черномырдин и Александр Яковлев; органов государственной власти республик в составе Российской Федерации — Сергей Шахрай, Виктор Степанов, Анатолий Тяжлов; местного самоуправления — Юрий Яров, Борис Золотухин; политических партий, общественных организаций, массовых движений и конфессий — Анатолий Собчак, Виктор Шейнис; товаропроизводителей и предпринимателей — Владимир Шумейко, Сергей Алексеев.
Привожу этот список как еще одну иллюстрацию масштаба деятельности Конституционного совещания.
Точнее понять и полнее почувствовать ту «натянутую нить», которая лопнула-таки в октябре 1993 года, может помочь пара сюжетов из истории противостояния двух ветвей власти.
В майском указе, с которого мы начали этот разговор, значилось: «Считать необходимым завершение подготовки новой Конституции Российской Федерации до 10 июня 1993 года». В продолжение этого политического «пинг-понга» Верховный Совет РФ предпринял ответные меры — 9 июня сформировал комитет по конституционному законодательству.
Еще один «раунд» касается указа Бориса Ельцина от 2 июня, регламентировавшего работу Конституционного совещания. Буквально через день, 4 июня, ВС РФ принимает постановление «О порядке согласования и принятия проекта Конституции РФ». Документ предписывает в те же сроки завершить рассмотрение основных положений проекта Конституции РФ, а окончательно согласованный проект вынести на Съезд народных депутатов 17 ноября 1993 года «для принятия этого проекта в первом чтении» (напомним, что это уже второе постановление, назначавшее дату и механизм принятия Конституции РФ).
И подобных примеров можно было бы приводить множество. Противостояние усугублялось, напряжение нарастало.
Между тем созванное Президентом РФ Конституционное совещание начало свою работу. Разумеется, в Кремле. При этом, отметим особо, в ней участвовало значительное число депутатов и экспертов парламентской Конституционной комиссии.
Это был, безусловно, титанический труд. Порядка 800 человек в течение месяца работали над проектом новой Конституции России. Подробно рассказать о том, как формировались ее разделы и статьи, оттачивались формулировки в рамках данной публикации просто нереально. Достаточно сказать, что только стенограммы заседаний Конституционного совещания составили 20 томов.
Первый этап этой работы завершился 12 июля 1993 года подписанием участниками Конституционного совещания согласованного проекта Конституции РФ. Его завизировали члены всех пяти групп разработчиков, предусмотренных уже упоминавшимся нами президентским указом — это сотни подписей.
И здесь хотелось бы чуть подробнее остановиться на группе представителей «политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий». Состав этой группы впечатляет своим разнообразием.
Помимо представителей таких уже известных к тому времени организаций как ДПР, СДПР, КПРФ, ЛДПР, Союз «Чернобыль», творческие союзы и пр., в разработке проекта Конституции РФ участвовали также Российская буржуазно-демократическая партия, Творческий союз целителей, Российской купеческое собрание, Ассоциация религиозной свободы и даже Фонд содействия ликвидации коммунальных квартир... Это все к тому, что отнюдь не кулуарно, а, напротив, максимально открыто шла работа над проектом Конституции.
Подписанный проект, как и следовало ожидать, предполагал создание президентской республики. Все та же характерная деталь: глава, посвященная Президенту РФ, здесь, в отличие от парламентского варианта, предшествовала главе о Федеральном Собрании. А Президент РФ именовался главой государства, а не главой исполнительной власти.
Одобренный участниками совещания проект Конституции был направлен Президентом РФ в Конституционную комиссию и Верховный Совет РФ.
И (новый раунд политического «пинг-понга»!) в тот же день, 12 июля, недавно образованный Комитета ВС РФ по конституционному законодательству вносит... пакет очередных поправок к действующей Конституции 1978 года.
Одновременно шла доработка парламентского варианта Конституции РФ. После получения одобренного Конституционным совещанием проекта рабочая группа Конституционной комиссии в течение нескольких дней пыталась создать некий совместный вариант. Проекты действительно сближались.
В частности, ВС РФ одобрил такую важную норму президентского варианта: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» (ныне часть 1 статьи 8 Конституции РФ).
Однако, главное, принципиальное расхождение двух основных проектов оставалось неизменным: парламентская должна быть республика или президентская.
В июле оба проекта были разосланы в регионы для обсуждения. А вскоре состоялся очередной «раунд» обмена документами между Президентом и Верховным Советом РФ.
8 сентября 1993 года Борис Ельцин подписывает распоряжение, которым создавалась рабочая группа Конституционной комиссии «по рассмотрению проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным совещанием, и подготовке предложений по выработке единого согласованного проекта». Руководителем был назначен заместитель Председателя Конституционной комиссии Николай Рябов. Срок — до 15 сентября.
А 10 сентября по инициативе ответственного секретаря Конституционной комиссии Олега Румянцева ВС РФ принимает постановление «О мерах по обеспечению согласованной конституционной реформы в Российской Федерации», в соответствии с которым было решено «провести консультации с Президентом РФ Б.Н. Ельциным для выработки согласованных мер по дальнейшему проведению реформы».
Чтобы понять контекст этого документа, стоит обратиться к интервью Румянцева Интерфаксу, в котором он назвал распоряжение Президента РФ о создании рабочей группы во главе с Рябовым «чуть-чуть поспешным». А также отметил, что этот документ «следует рассматривать в увязке с только что принятым постановлением Верховного Совета», а также высказал мнение, что «доработка проекта Конституции должна осуществляться не тем составом рабочей группы, который утвердил Борис Ельцин». Полноценным шагом к согласию он считал переговоры с президентом парламентской делегации.
К тому моменту было вполне очевидно, что конституционная реформа пробуксовывает и что достичь согласия по стержневому вопросу — о распределении полномочий между исполнительной и законодательной властью — не удается.
До кульминационного момента конституционного кризиса, Указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» оставалось 10 дней…
Об этом — в нашей следующей публикации: читайте ее на сайте РАПСИ 12 декабря.
При подготовке материала использованы документы из Президентской библиотеки имени Б.Н.Ельцина, книги «Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.)», Ведомостей СНД РФ и ВС РФ.
