Одним из важнейших вопросов законодательной практики в первые годы существования Российской Федерации стало создание механизма, определяющего порядок вступления в силу федеральных законов (ФЗ) и правовых актов нового типа – федеральных конституционных законов (ФКЗ). 

О характерном сюжете первоначального периода законотворчества в новом российском парламенте, в завершении которого мы получили термины ФЗ и ФКЗ, рассказывает в рубрике "Исторические хроники" депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох" Алла Амелина. 

Сегодня вопрос, вынесенный в заголовок, звучит по меньшей мере странно. Но четверть века тому назад, в "младенческий" стадии формирования нового российского законодательства, он был более чем актуален.

Напомним, что Конституция РФ установила принципиально новый для нашего государства порядок: любые законы, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этом заключается отличие от советского периода, когда засекреченные неопубликованные акты, которые никто не знал, в значительной мере определяли жизнь и судьбу граждан, общества и государства. 

Ранее эти вопросы регулировались Законом РСФСР 1990 года "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами". Этот закон действовал в условиях Конституции РСФСР, в которую в 1992 году было внесено положение, что применяться может только опубликованный закон. Но относилось это только к актам, предусматривающим наказание граждан или ограничение их прав. Понятно, что закон этот к моменту принятия новой Конституции РФ безнадежно устарел. 

Статья 15 Конституции РФ прямо предписывает: "Законы подлежат официальному опубликованию". Но как, где, когда? Каков порядок вступления в силу федеральных законов и правовых актов нового типа – федеральных конституционных законов? Эти механизмы отсутствовали. И их взялось выработать Федеральное Собрание РФ первого созыва.

Надо сказать, что проект закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" Госдума подготовила весьма оперативно. Полномочия палаты начались 11 января 1994 года, а 4 февраля она уже рассматривала его в первом чтении.

Председатель Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Владимир Исаков (АПР) был лаконичен: законопроектом предусмотрено, что все правовые акты должны публиковаться в "Ведомостях Федерального Собрания РФ", "Российской газете" и газете "Российские вести". Это опубликование является официальным. Кроме того, официальные акты могут быть опубликованы в других изданиях, переданы по телевидению, радио, обнародованы иным способом. Это, собственно, все.

Таким образом, по словам докладчика, будет выполнено конституционное требование, в соответствии с которым неопубликованные законы не применяются. 

Однако при рассмотрении этого законопроекта возникли две сложности. Одна — техническая: издания "Ведомости Федерального Собрания РФ" не существовало, его еще предстояло учредить.  

Вторая проблема носила сущностный характер. Согласно Конституции прерогатива обнародования законов отнесена к компетенции президента РФ. В связи с этим на заседании профильного комитета состоялась дискуссия, необходимо ли вообще издавать по этому вопросу закон. 

В итоге депутаты пришли к выводу, что здесь имеет место конкуренция конституционных норм. Да, Конституция отнесла обнародование к компетенции президента. Но эта же Конституция требует, чтобы законы были официально опубликованы. И в этой части вопрос является предметом конституционного регулирования, и по нему может быть издан закон.  

Отвечая на вопрос Михаила Митюкова ("Выбор России"), докладчик уточнил, что, по мнению разработчиков, опубликование является одной из форм обнародования и не связывает президента в его праве использовать другие формы.  

Прочие вопросы были технического свойства, фракции обозначать свои позиции по данному законопроекту не стали, и он был принят в первом чтении квалифицированным большинством.

Отметим, что именно в этом законопроекте словосочетание "федеральный конституционный закон" впервые трактовался как правовая норма.

Второе чтение состоялось в конце марта 1994 года. За этот период поступили 22 поправки, часть из которых была учтена, а часть с согласия авторов снята. Президент РФ также дал на законопроект свое заключение, предложив две поправки, которые были выставлены на голосования отдельно и в соответствии с предложением профильного комитета одобрены. 

Одна из них – из фразы "Постановления, заявления, обращения и иные акты палат Федерального Собрания Российской Федерации..." исключить слова "и иные акты", поскольку других актов, имеющих юридическое значение, палаты не принимают. 

Вторая – во фразе "Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания РФ, имеющие нормативное значение..." вторую часть заменить словами "постановления палат Федерального Собрания", поскольку только постановления могут иметь нормативное значение.  

В ходе рассмотрения возникла небольшая дискуссия лишь по одной статье, которую Иван Грачев ("Яблоко") расценил как "общипывание" полномочий президента. Остановимся на ней чуть подробней, так как данный сюжет довольно наглядно иллюстрирует первоначальный период законотворчества в новом российском парламенте. Кроме того, по этому поводу позже возникнут разногласия с Советом Федерации.

Итак, имелось ввиду положение, гласящее, что федеральные законы принимаются Госдумой, а федеральные конституционные законы – Федеральным Собранием. При этом подписание закона президентом не упоминается. На это Владимир Исаков дал пояснение, что в конце закона указывается дата его принятия. 

Всего в законодательном процессе пять дат: дата голосования в Государственной Думе, дата голосования в Совете Федерации, дата подписания президентом, дата опубликования, дата вступления закона в силу. Какую дату указывать? Столкнувшись с этой проблемой, авторы законопроекта обратились к Конституции, где четко записано: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой". Следовательно, голосование в ней и будет датой принятия закона. Федеральные конституционные законы принимаются Федеральным Собранием, и порядок может быть другим. Вот эта деталь и была отражена в законопроекте.

На этом обсуждение было исчерпано и закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ" был принят в целом.  

На том же пленарном заседании депутаты приняли постановление об учреждении "Ведомостей Федерального Собрания РФ".  

А 5 апреля Совет Федерации закон отверг. 

Сенатор Елена Мизулина в первых же фразах своего выступления сообщила, что Комитет СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам вынес решение рекомендовать Совету Федерации отклонить этот закон.

Основные претензии состояли в следующем. Закон не дает ответ на вопрос, кто является субъектом публикации закон: Госдума, Совет Федерации или президент. Положение, по которому день голосования за закон в Госдуме обозначается в качестве даты его принятия неприемлемо, поскольку при этом Совет Федерации и президент выпадают из технологии принятия закона. Нет четкого указания на то, где и в какие сроки должны публиковаться законы. У профильного комитета также возникли сомнения по поводу названия законодательного акта: как он должен именоваться, "закон РФ" или "федеральный закон".

Решив не открывать прения, сенаторы отклонили закон и создали согласительную комиссию. Как отметила Мизулина, "этот закон нам необходим, потому что он является продолжением Конституции".

В этот же день, 5 апреля 1994 года (видимо, не полагаясь на скорое решение вопроса парламентом), президент РФ подписал указ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов", реализовав свои конституционные полномочия. 

В соответствии с этим указом для официального обнародования законодательных актов было учреждено новое издание — "Собрание законодательства РФ". Официальной считалась также публикация в "Российской газете" и (примета времени!) распространение "в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система". 

Чтобы завершить эту тему, напомним, что учрежденные Госдумой и Совфедом "Ведомости Федерального Собрания РФ" в течение 10 лет выходили в статусе неофициального издания и прекратили свое существование в 2004 году. Отметим также, что в президентском указе термин "федеральный конституционный закон" отсутствовал — в отличие от думского законопроекта. К этому вопросу мы еще вернемся.

Согласительная комиссия работала до конца мая. За этот период все позиции сторон были согласованы, за исключением одной — наименование законодательного акта.

В итоге палата утвердила текст, в котором в "Собрании законодательства РФ" должны публиковаться помимо законов и актов президента и Правительства (как в президентском указе) акты палат Федерального Собрания. 

Было найдено и компромиссное решение по поводу даты принятия закона. Таких дат решено было указывать три. Именно тогда был утвержден привычный сегодня формат: дата принятия Госдумой, дата одобрения Советом Федерации и дата подписания президентом. 

По вопросу наименования акта согласие не было найдено. Стороны обосновывали свою позицию следующими аргументами. Депутаты ссылались на то, что в Конституции РФ фигурирует формулировка "федеральный закон" и "федеральный конституционный закон". Кроме того, к тому времени уже были приняты три закона, которые именовались именно так.

Сенаторы же настаивали на том, что федеральный закон — это родовое понятие, значит, оно охватывает все законы Российской Федерации, в том числе просто законы, конституционные законы и даже постановления Госдумы и Совета Федерации, принимаемые в рамках их исключительной компетенции. Немаловажную роль играл и момент преемственности законодательной базы: понятие "закон РСФСР" легко трансформируется в сознании в "закон РФ", "конституционный закон РФ".

Поскольку для обеих позиций имелись основания, разрешить коллизию решили голосованием, в результате которого мы и получили термины ФЗ и ФКЗ.

В июне закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" был одобрен Совфедом, подписан президентом РФ и вступил в силу. На нем, как и было решено и к чему мы сегодня уже привыкли, стоит три даты.

Подводя итог этой теме, отметим, что в данном законе не только в правовое поле впервые введен термин ФКЗ (в развитие соответствующей статьи Конституции РФ), но и определены некоторые особенности этого вида законодательного акта. В частности, что датой его принятия считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. В течение 25 лет в закон было внесено не так уж много поправок. 

В 1999 году в перечень изданий, официально публикующих законы, была включена "Парламентская газета".  

В 2011 году этот перечень пополнился официальным интернет-порталом правовой информации www.pravo.gov.ru. 

Поправками 2012 года было установлено, что вступившие в силу международные договоры официально опубликовываются в "Бюллетене международных договоров". По представлению МИДа они также размещаются на официальном интернет-портале правовой информации.  Кроме того, на этом портале теперь публикуются постановления и определения Конституционного Суда РФ. 

И, наконец, в 2017 году было установлено, что портал www.pravo.gov.ru "входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны".

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 21 февраля