Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»: 
Прежде чем приступить к рассказу об истории принятия федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», напомним вкратце, как обстояли дела в этой сфере на момент начала полномочий Госдумы РФ первого созыва, то есть на начало 1994 года. К этому времени применялся Закон СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР». Причем применялся он лишь частично, что вполне объяснимо, поскольку принят был еще в 1978 году.
В результате, по данным МИДа, около ста международных договоров, не ратифицированных Верховным Советом, просто «зависли». Для выстраивания нормальных международных отношений новой России срочно требовался новый закон, который внес бы необходимую регламентацию в порядок подготовки, заключения, ратификации и прекращения действия договоров.
Такой законопроект был внесен в Госдуму Президентом РФ в первоочередном порядке. Уже в мае 1994 года он рассматривался на пленарном заседании палаты. Докладывал заместитель министра иностранных дел Сергей Крылов. Новый закон был основан на ключевом положении Конституции РФ, которое впервые в истории нашего государства вводило в правовую систему России принципы и нормы международного права и предусматривало приоритет международных обязательств над нормами внутреннего законодательства.
Отметим наиболее принципиальные позиции законопроекта. Первое и главное: впервые в федеральном законе был подтвержден международно признанный статус Российской Федерации в качестве государства - преемника СССР. Этот статус предполагает, что Россия имеет значительно больший объем международных прав и обязательств, чем другие государства, образовавшиеся на территории СССР. В отличие от них Россия является стороной во всех договорах, которые были в свое время заключены с Советским Союзом.
Законопроект также развил конституционное положение о международных договорах России как предмете исключительного ведения Федерации. Учтено и другое важнейшее положение Конституции, согласно которому выполнять международные договоры призваны и Федерация в целом, и ее субъекты. При этом заключение договоров, затрагивающих интересы субъекта Федерации, должно быть согласовано с его органами власти.
Законопроектом определялись и прерогативы парламента, важнейшей их которых является принятие федеральных законов о ратификации и денонсации договорных актов. В случае возможных ведомственных и прочих коллизий приоритет в законодательстве получают только те договоры, которые пройдут ратификацию в парламенте.
Интересна предыстория разработки этого законопроекта. Он, как мы уже сказали, был внесен Президентом. Однако ранее подробно и основательно обсуждался и разрабатывался в Верховном Совете. В первой Госдуме доработка продолжилась с учетом новых обстоятельств. А затем появился президентский законопроект. Об этом депутатам поведал председатель Комитета по международным делам Владимир Лукин («Яблоко»). Он также отметил, что основные положения законопроекта, который был разработан Верховным Советом и Думой, в президентский вариант внесены. И в этом смысле рассматриваемый законопроект можно считать плодом совместного творчества парламента и Президента.
По образному выражению Лукина, отсутствие правового регулирования данной сферы «представляет собой как бы шлагбаум на пути ратификации международных договоров. Этот шлагбаум надо снять. И чем быстрее мы это сделаем, тем лучше для нас, поскольку, как мы все хорошо знаем, наряду с принятием законов ратификация международных договоров - это наша основная обязанность и конституционная прерогатива».
Комитеты по международным делам, по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками и по вопросам геополитики, рассмотрев этот законопроект, сочли, что он разработан достаточно тщательно и подробно и рекомендовали принять его в первом чтении.
Вместе с тем глава профильного комитета Владимир Лукин отметил, что проект имеет и несколько существенных недостатков. Остановимся на них чуть подробнее, поскольку именно эти недостатки, а точнее — поправки Госдумы во их исправление и стали в дальнейшем камнем преткновения между Президентом и Госдумой.
В частности, депутаты включили в текст проекта поправку, гласящую, что международный договор подлежит обязательной ратификации (то есть принятию Госдумой), если он предусматривает залог или отчуждение природных ресурсов РФ, недвижимости, являющейся федеральной собственностью РФ, или ценностей, являющихся достоянием РФ.
Еще одно изменение к президентскому варианту добавляло полномочий Думе. Оно заключалось в том, что если договор выносится на ратификацию, но не проходит ее, то он полностью или частично прекращает свое действие для России.
Госдума также оставила за собой право самостоятельно вносить на ратификацию международные договоры, когда у депутатов возникают серьезные сомнения в отношении того или иного договора, заключенного органами исполнительной власти.
Депутаты с профильным комитетом согласились и приняли законопроект в первом чтении.
Ко второму чтению, состоявшемуся в июле 1994 года, в него было вновь внесено несколько принципиальных поправок. Большинство из них так или иначе расширяли полномочия парламента. Так, было добавлено положение об информировании палат Федерального Собрания о проектах международных договоров, которые готовятся к подписанию; права, закрепленные за Государственной Думой, распространены и на Совет Федерации; Президенту дано право приостанавливать действие международных договоров в случаях, когда требуется принятие безотлагательных мер, но парламент должен подтвердить или отклонить это решение.
Вместе с тем комитет предложил отклонить предложения Президента и Правительства сократить права Государственной Думы таким образом, чтобы она в принципе не имела возможности принимать в отношении международных договоров какие-либо шаги без их предварительной инициативы.
Заместитель министра иностранных дел Сергей Лавров в своем выступлении недвусмысленно дал понять, что вариант закона, представленный ко второму чтению, не устраивает президентскую сторону, поскольку не соответствует конституционному принципу разделения властей.
Он напомнил, что по Конституции у Президента есть целый ряд функций, которые он осуществляет сам, в том числе руководство внешней политикой. Проект же с учетом рекомендованных к принятию 30 поправок ущемляет конституционные прерогативы Президента, а Госдуме предоставлены избыточные полномочия самостоятельно выносить вопросы на ратификацию.
Владимир Лукин, естественно, с этим не согласился. Смысл всех соображений, высказанных Сергеем Лавровым, он свел к следующему: «Все то, что написано в тексте, представленном от имени Президента, стопроцентно, до последней запятой, правильно. Все те поправки, которые внесены были нашим комитетом, другими комитетами и комитетами Совета Федерации и многими депутатами, - это надо отклонить и приблизить данный документ стопроцентно к президентскому тексту». По мнению главы профильного комитета, концепция законопроекта сохранилась, но окончательный текст его является компромиссом между интересами Президента, парламента и Правительства.
Не вдаваясь в излишние подробности этого очень специального законопроекта, констатируем очевидное: согласия, которое предполагает компромисс, не получилось. Тем не менее Госдума приняла законопроект во втором и сразу третьем чтениях. Хотя было очевидно, что президентского вето ему не миновать.
В январе 1995 года в повестке дня заседания Госдумы вновь значится закон «О международных договорах Российской Федерации». Разумеется, с пометкой «в связи с отклонением Президентом РФ».
Официальный представитель Президента РФ, заведующий сектором отдела государственного, административного и международного права Государственно-правового управления Президента РФ Борис Осминин пояснил причины отклонения закона: он противоречив по содержанию, не соответствует Конституции и международным обязательствам РФ, а также не отвечает потребностям договорной практики. Предложение Президента - доработать закон с участием представителей исполнительной власти и специалистов в области международного права.
Владимир Лукин вновь не согласился с президентской стороной. По мнению профильного комитета, реально имеется несколько противоречий, связанных с полномочиями парламента, правительства и субъектов Федерации, которые Президент счел избыточными. Все остальное — это «ловля блох». Главное — депутаты не согласились с «церемониальной» ролью Федерального Собрания в международных отношениях и приняли предложение Лукина преодолеть вето и поддержать первоначальную конструкцию договора. Не набрав необходимых для этого 300 голосов («за» - 279), передали закон для доработки в согласительной комиссии.
Спустя месяц вопрос вновь выносится на рассмотрение палаты. Однако при обсуждении повестки дня полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании Александр Яковлев заявил, что вопреки решению Госдумы согласительная комиссия создана так и не была. Он предложил исключить этот вопрос из повестки и организовать работу согласительной комиссии.
На это Владимир Лукин дипломатично возразил, что «в выступление уважаемого представителя Президента вкралась неточность. Согласительная комиссия в соответствии с решением работала». Более того, по его словам, «была проведена большая работа, но доказать представителям Президента, что в договоре нет нарушения международного права и иных нарушений так и не удалось». Вопрос поставили на голосование, и палата приняла решение оставить его в повестке дня.
Докладывал вновь Борис Осминин. И — о чудеса думской «кухни»! — теперь уже он опроверг утверждение Лукина о работе согласительной комиссии. «Никакая согласительная комиссия не создавалась и не работала», - сказал Осминин. И вновь обратился с просьбой не преодолевать вето, а доработать закон с учетом предложений Президента.
Ситуация с согласительной комиссией с каждым следующим выступающим становилась «все страньше и страньше, все чудесатее и чудесатее». Взяв слово, Владимир Лукин, в свою очередь, опроверг заявление Бориса Осминина относительно отсутствия согласительной комиссии. По его утверждению, представители парламента и Президента встречались, подробно обсудили возникшие разногласия, но так ни до чего и не договорились.
Аттракцион по перетягиванию каната продолжился. Вопрос Лукиным был поставлен жестко: «Итак, перед вами выбор: хотите ли вы участвовать в ратификации договора или хотите быть пассивными при сем свидетелями?»
В соответствии с регламентом председательствующий провел два голосования. Первое: принять законопроект с учетом предложений Президента. «За» 63 человека. Второе: одобрить в ранее принятой редакции, то есть преодолеть вето. И вновь — безрезультатно, 300 голосов не набрали.
Что оставалось председателю Ивану Рыбкину? Только пожелать работать в согласии. Другого варианта поведения не получилось, а закон необходим остро.
«Работа в согласии» заняла почти полгода. По отзывам участников, работали напряженно и тяжело. К закону вернулись только в июне 1995-го. Большую часть из 34 поправок Президента согласительная комиссия приняла. Как отметил Лукин, депутаты шли на компромиссы и не мелочились. Самым серьезным камнем преткновения был, конечно же, вопрос о праве Госдумы самостоятельно рассматривать вопросы ратификации и денонсации международных договоров. В результате компромисса палата получила следующие полномочия: если Дума получает от субъекта права законодательной инициативы законопроект о ратификации или денонсации международного договора, то она может либо вернуть этот законопроект, если сочтет, что он не соответствует каким-то процедурам, либо передать этот законопроект Президенту. Президент может этот законопроект одобрить и уже от себя передать Думе, а может его и задержать. В этом случае Дума в соответствии со своими полномочиями имеет право сама поставить вопрос на ратификацию.
Владимир Лукин акцентировал внимание коллег на том, что, этот компромисс позволил Госдуме сохранить свои принципиальные позиции. И настоятельно попросил поддержать согласованный вариант закона. Депутаты с ним согласились, и закон «О международных договорах РФ» был наконец принят. С некоторыми изменениями и дополнениями он действует по сей день.
