Владимир Новиков, обозреватель РАПСИ
В среду 15 февраля в отеле "Золотое Кольцо" прошла вторая публичная лекция, организованная при содействии РАПСИ и приуроченная ко дню голосования 4 марта. Председатель межрегионального объединения избирателей, кандидат юридических наук Андрей Бузин рассказал о правовой базе российских выборов.
В самом начале выступления лектор оговорился, что его доклад в значительной степени отличается от официальных курсов избирательного права, которые сейчас читаются в ряде юридических вузов: "Некоторые преподаватели умудряются растянуть такой курс на два семестра. И это при том, что многотомные труды по данной отрасли права в основной массе пересказывают уже написанное в действующих законах".
Минус конкуренция
"Порой создается впечатление, что изъян наших выборов заключен в фальсификациях, происходящих в день голосования и в ночь после него. Но это не так!", - подчеркнул эксперт в первой части выступления. Акцент, считает Бузин, надо делать на общественном контроле выборов в целом. Тем более что день голосования в наилучшей степени регулируется законодательно и именно к нему в первую очередь приковано внимание общественных наблюдателей. За всем остальным, продолжает эксперт, следят только заинтересованные лица и единицы общественных контролеров.
По его мнению, основным недостатком фактически любой отечественной избирательной кампании является отсутствие конкуренции, к которой приводит несовершенство процедуры регистрации кандидатов и этапа предвыборной агитации. "Поэтому мне нравится высказывание профессора Григория Голосова, который наши выборы называет не иначе как "электоральными мероприятиями".
Парадоксально и то, что корень проблемы лежит вовсе не в несовершенстве избирательного законодательства, которое многие юристы называют одним из самых объемных в мире.
Что читать
Андрей Бузин перечислил источники избирательного права, полезные для изучения. Это Конституция РФ, федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и о конкретных выборах (в первую очередь – о выборах президента страны и нижней палаты парламента), а также инструкции избирательных комиссий.
Говоря о положениях действующего Основного закона, докладчик подчеркнул: о выборах в нем написано очень немного – куда меньше, чем в Конституциях 1936 года ("сталинской"), 1977 года ("брежневской"), аналогичных документах РСФСР 1918 и 1924 годов. "Но тут не надо заблуждаться. Слов написано меньше, но смысловое наполнение их – больше", - продолжил эксперт.
В качестве примера была приведена часть 3 статьи 3 Конституции РФ, согласно которой "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Эксперт отмечает, что само понятие "свободные выборы" авторы Конституции не расшифровали, однако это сделано в целом ряде международных договоров, ратифицированных Россией.
"Другие два конституционных права гражданина – избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Остальное же можно описать весьма коротко: Основной закон требует обязательного проведения выборов президента и Госдумы. Все остальные выборы обязательными не являются", - напомнил Бузин.
Говоря о федеральных законах, эксперт посоветовал обратить внимание на их иерархическую структуру. Главным нормативным актом следует считать закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", поскольку все остальные законы (все те же о выборах главы государства и Госдумы) должны ему соответствовать. "Не самую значительную роль также играют законы о ГАС "Выборы" и о референдуме. Последний, к тому же, начиная с 2004 года, времени принятия, так ни разу и не использовался", - добавил лектор.
Тем, кто хочет повысить собственную правовую грамотность, он также рекомендовал знакомиться с подзаконными актами, которые издают избирательные комиссии всех уровней (в первую очередь – с постановлениями Центризбиркома РФ), а также со смежными нормативными документами – например, законами РФ, регламентирующими свободу перемещения, проведение митингов и массовых акций, и т.п.
История с выборами
В ходе выступления Бузин подчеркнул, что выборы в России проводятся хоть сколько-то организованно лишь второй век.
До 1905 года гражданские волеизъявления не носили системного характера – кандидаты в члены земских собраний избирались не по всей стране и в разное время. Зато потом произошел, казалось бы, качественный скачок вперед: с 1905 по 1917 годы Россия пережила сразу четыре избранных Государственных Думы. "Три первых были благополучно распущены. Четвертая, что называется, сама сошла на нет, конец Учредительного Собрания также известен. Можно вспомнить и первые выборы в Петроградскую городскую Думу 1917 года, проработавшую всего полгода", - рассказал Бузин.
Всеобщие равные избирательные права граждане СССР получили только в 1936 году, после одобрения "Конституции победившего социализма". Выборная статистика говорит, что с того момента и примерно до второй половины 80-х годов XX века показатели явки граждан на участки в день голосования шли, что называется, по нарастающей. Пиковая явка на выборы в Советском Союзе фиксировалась в конце 70-х – 99,99%. При этом первые альтернативные выборы народных депутатов (с числом зарегистрированных кандидатов, отличным от единицы), состоялись только в 1989 году.
В 1993-м выборы Госдумы первого созыва прошли, частично, по указам Бориса Ельцина, продолжил исторический экскурс эксперт. А первая версия закона "Об основных гарантиях…" была принята годом позже. В 1997 году российское избирательное право вплотную приблизилось к международным стандартам. Им наше государство было вынуждено соответствовать после вхождения в ОБСЕ и Совет Европы.
"До первой половины нулевых годов законодательство оставалось стабильным, однако в 2003-м нижняя палата парламента 4-го созыва начала его радикальное преобразование, которое продолжила уже следующая Дума", - сказал Бузин. По его мнению, наибольшее ухудшение ситуации с правовой точки зрения произошло в 2005-2007 годах. Именно в то время, на взгляд эксперта, политические партии начали играть декоративную роль, подстраиваясь под "доминирующую силу – администрации, то есть исполнительную ветвь государственной власти, которые и являются реальными организаторами всех выборов последних лет".
Субъекты и контролеры
Закончив исторический экскурс, Бузин подробно остановился на стадиях избирательной кампании и ее основных действующих лицах. Причем как тех, чьи полномочия прописаны в законах, так и тех, упоминания о которых в нормативных документах не отыскать.
Эксперт напомнил, что любая избирательная кампания сейчас стартует в момент публикации постановления о проведении выборов. В случае с избранием Госдумы его издает глава государства. Старт президентской предвыборной гонке дает Совет Федерации не позднее, чем за 90 дней до дня голосования.
Докладчик выделил следующие типичные стадии избирательной кампании. Помимо назначения выборов, это выдвижение кандидатов или их списков, период агитации, формирование участковых избирательных комиссий (УИК), день голосования и подсчет голосов, установление результатов выборов, сдача соискателями выборных должностей финансовой отчетности.
К числу субъектов избирательного процесса Бузин отнес избирательные комиссии всех уровней, граждан, имеющих право голоса, политические партии и, собственно, кандидатов. "Граждане имеют активное избирательное право, кандидаты на выборные должности – пассивное. Тут можно говорить об определенной подмене смысловых значений, ведь на самом деле все - наоборот", - добавил выступающий.
Эксперт напомнил, что вертикаль избирательных комиссий выстроена следующим образом: Центризибрком РФ-комиссии субъектов федерации (83)-территориальные избиркомы (ТИК – 2746)-УИК (около 96 тысяч).
Дефект наших выборов – невыполнение требования закона о том, что избирательные комиссии являются самостоятельными независимыми органами, считает докладчик: "Комиссии, за исключением ЦИК РФ, не являются постоянно действующими, отсюда непрофессионализм в работе их членов. Материальные и финансовые рычаги воздействия на них – в руках чиновников исполнительной власти. Обратите внимание: 99% ТИКов и практически все комиссии уровнем выше находятся в зданиях местных администраций. Где они хранят упаковки с бюллетенями? Именно там. Это означает, что к любым документам сотрудники администраций имеют фактически не контролируемый доступ".
Лектор также перечислил и других участников любой кампании: "Это исполнительная власть как таковая, спонсоры кандидатов и партий, а также избирательные штабы. Скажем, понятия "избирательный штаб" нет ни в одном выборном законе".
Наконец, к третьей группе были отнесены общественные контролеры выборов. "Здесь уместно говорить обо всех сразу. Это и наблюдатели, и те же кандидаты, и члены избиркомов с совещательным голосом, и доверенные лица кандидатов", - уточнил Бузин.
Инструменты наблюдателей
Учитывая практику избирательных кампаний последних лет, роль общественных контролеров на нынешних выборах значительна, считает эксперт.
Андрей Бузин в ходе своего выступления напомнил содержание части 5 статьи 3 закона "Об основных гарантиях…", по которой деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, осуществляется открыто и гласно. "Значительное же число наблюдателей в ходе декабрьских парламентских выборов, а также тех граждан, кто решил стать наблюдателем сейчас, говорит о том, что государство в лице тех же избиркомов не выполняет свою конституционную обязанность по контролю выборов", - считает лектор.
Полномочия общественного выборного контролера прописаны в статьях 29 и 30 закона "Об основных гарантиях…". Среди основных: присутствие при голосовании, подсчете голосов, составлении итогового протокола комиссии, общее наблюдение за всеми действиями УИК, подача жалоб, получение заверенной копии протокола с результатами голосования. Журналистам и наблюдателям от СМИ уместно также помнить о наличии у них прав, прописанных в Конституции РФ, законе "О СМИ" и в том же законе "Об основных гарантиях…" - в частности, о возможности осуществлять фото- и видеосъемку на участке.
К слову, для других категорий наблюдателей в законе не прописан прямой запрет использовать записывающую технику в день голосования.
"Но куда большие полномочия, чем наблюдатель, имеет член избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Скажем, он вправе знакомиться со всеми без исключения документами комиссии и получать их заверенные копии", - разъяснил лектор.
В конце выступления Бузин дал потенциальным наблюдателям ряд практических советов. Главный – о тактике поведения на участке. "Думская избирательная кампания показала, что нарушителями нередко являлись сами организаторы выборов. Поэтому, скажем, наблюдателям от СМИ следует тщательно фиксировать нарушения, а не пытаться их предотвращать. В противном случае особо беспокойных контролеров могут попытаться удалить с участка", - говорит эксперт.
Противоположный по смыслу совет Бузин дает наблюдателям от зарегистрированных кандидатов: таким как раз не грех попытаться поймать за руку организатора "карусели" или лицо, пытающееся произвести вброс бюллетеней.
В заключение лектор дал два важных совета.
Во-первых, право пользоваться фото- и видеотехникой в ряде случаев позволяет фотографировать документы на участке – таким образом, на руках у наблюдателя оказываются их не заверенные, но копии.
Во-вторых, по каждому случаю зафиксированных фальсификаций или нарушений следует письменно жаловаться в прокуратуру или суд. Помимо этого, в ряде случаев (к примеру, если заверенная копия итогового протокола УИК отчего-то не совпадает с данными на сайте ЦИК) уместно привлекать внимание к совершенным злоупотреблениям пользователей социальных сетей.
Но это не должно быть единственным конструктивным действием. "Если вместо официального обращения в компетентные органы только кричать и размахивать руками, вам позже скажут, что видеосъемка – инсценировка, сделанная на квартире, а копия протокола – обычная подделка", - резюмировал Андрей Бузин.
