Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Госдума РФ первого созыва, хоть и именовалась «переходной», законодательную деятельность начала очень активно буквально с первых дней своей работы. Медлить было непозволительно: правовой вакуум, возникший в зазоре между законодательством СССР и РФ требовал незамедлительного заполнения. Страна должна была жить и развиваться с учетом новых реалий.
Законотворческую активность первой Госдумы во многом предопределила работа Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ, подготовившей солидный пакет проектов законов первоочередной важности. Возглавлял Комиссию Михаил Алексеевич Митюков – известный юрист, председатель Комитета по законодательству в Верховном Совете РСФСР. В Госдуме РФ первого созыва как член фракции «Выбор России» занимал пост вице-спикера, курировавшего именно законодательную работу.
Указ № 1457 «Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации» был подписан Борисом Ельциным 26 сентября 1993 года.
Комиссия образовывалась «в целях сохранения преемственности в нормотворческом процессе до формирования Федерального Собрания Российской Федерации». Бывшим народным депутатам предлагалось принять участие в деятельности Комиссии по разработке новых нормативных актов в целях совершенствования действующего законодательства».
Основные задачи, права и формы деятельности определялись специальным положением, согласно которому Комиссия должна была, во-первых, подготовить нормативные акты по вопросам обеспечения деятельности Федерального Собрания РФ; во-вторых, доработать проекты нормативных актов, принятых в первом чтении бывшим Верховным Советом РФ, а также находившихся на рассмотрении комитетов и постоянных комиссий палат бывшего Верховного Совета России.
Указом Президента РФ № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» Комиссия законодательных предположений была наделена правом официального внесения на рассмотрение Президента проектов его указов, а также проектов законов, предлагаемых Президенту для внесения на рассмотрение Федерального Собрания РФ.
Как вспоминает Михаил Митюков, в конечном итоге Комиссия была сформирована из 85 членов, из которых только 35, как я уже отметил, работали на штатной основе, остальные – энтузиасты, люди с именами. Основная масса, 57 человек – бывшие народные депутаты, а это почти четверть состава бывшего Верховного Совета России.
Первое заседание Комиссии состоялось 3 ноября 1993 года. На этом заседании был одобрен план первоочередных законопроектных работ, насчитывающий более 60 позиций, в том числе предусматривающий десять проектов, необходимых непосредственно для обеспечения деятельности обеих палат Федерального Собрания.
Председатель Комиссии законодательных предположений Михаил Митюков, его заместители Борис Золотухин и Виктор Шейнис принимали также участие в работе Комиссии по доработке проекта Конституции РФ.
С опубликованием проекта Конституции РФ у Комиссии законодательных предположений появилась не предусмотренная Положением обязанность разъяснения и пропаганды этого документа. Интервью, пресс-конференции, доклады на совещаниях руководителей субъектов РФ...
А с декабря 1993 года Комиссия уже работала над организационно-правовым обеспечением первых заседаний Государственной Думы и Совета Федерации: был подготовлен план первоочередных законопроектов и сценарии первых заседаний обеих палат.
В план законопроектной работы в связи с принятием новой Конституции было внесено 11 конституционных и более 40 федеральных законов. Среди первоочередных — о Государственном флаге, гербе и гимне, о Правительстве РФ, о полномочиях и деятельности Конституционного и Верховного судов, о введении чрезвычайного и военного положений, о гражданско-процессуальном, трудовом и налоговом кодексах, об общественных объединениях, о проведении митингов и демонстраций, о выборах депутатов Государственной Думы и формировании Совета Федерации, об обращениях граждан в государственные органы, об адвокатуре и др.
В Комиссии также были подготовлены предложения к повесткам первых сессий Государственной Думы и Совета Федерации, концепция формирования комитетов Госдумы. Планировалось создать крупные комитеты: по конституционному законодательству, судебно-правовой реформе и правам человека; по бюджету, налогам и финансам; по социальной политике; по международным делам и обороне; по вопросам собственности и предпринимательской деятельности.
Уже к 20 декабря были подготовлены предложения по повестке дня первой сессии Государственной Думы; проект плана по реализации Конституции РФ (конституционные и федеральные законы); проекты регламентов Государственной Думы и Совета Федерации и порядок проведения ими совместных слушаний; предложения о создании согласительных палат; проект закона о статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации; предложения о порядке рассмотрения послания Президента о принятых им указах и др.
К началу работы палат Федерального Собрания Комиссией была завершена вся организационно-правовая работа по подготовке их заседаний и дело парламентаризма передано в руки депутатов.
Как справедливо отметил в интервью «Российскому юридическому журналу» Михаил Митюков, «эффективность Комиссии можно определить лишь по одному показателю, насколько ее идеи, рекомендации и проекты восприняты Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и иными государственными органами в своей правотворческой и правоприменительной практике. Насколько «предположения» Комиссии стали «положениями» – вот в чем коэффициент ее положительного действия.
Комиссия подготовила «рабочую основу» для конституционного конструирования палат Федерального Собрания, статуса депутатов и парламентских фракций и групп, организации обеспечения их деятельности. Подготовленные Комиссией проекты регламентов и федерального закона о статусе депутатов стали во многом содержанием тех актов, которые были приняты в Парламенте. Мне, уже в качестве первого заместителя председателя Государственной Думы, посчастливилось докладывать на сессии три проекта, разработанные до этого в возглавляемой мною Комиссии. Это позволило «запустить» Государственную Думу на рабочий лад и не тратить ей уйму времени на начальную законоподготовительную работу».
К концу января 1994 года в Главное правовое управление Администрации Президента были переданы 14 законопроектов для последующего внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. В их числе: о порядке опубликования и вступления в силу законов РФ и постановлений палат Федерального Собрания; об основных документах, удостоверяющих личность граждан РФ; о порядке выезда за пределы РФ и въезда на территорию РФ граждан России; о правовом положении иностранных граждан в РФ; о публичных мероприятиях; о нормативно-правовых актах РФ; о внесении изменений и дополнений в УК, УПК и КоАП РСФСР; об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы; о защите свидетелей, потерпевших и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству; о государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов. И этот ряд можно продолжить, поскольку «комплексный» состав Комиссии дал начало многим инициативам.
Избрание 12 декабря 1993 года значительной группы членов Комиссии, в том числе Михаила Митюкова, депутатами Госдумы предопределило «затухание» ее деятельности.
25 февраля 1994 года Комиссия законодательных предположений была упразднена Президентом «как выполнившая поставленную задачу». Вместо нее на общественных началах при главе государства в качестве консультативного органа образован Экспертно-правовой совет.
Такова история краткой и малоизвестной многим деятельности Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ в один из сложнейших периодов становления современного Российского государства.
