Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
Летом 1998 года Совет Федерации не только отклонил без обсуждения принятый Госдумой закон "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента РФ в случае их досрочного прекращения", но и отказался от предложения депутатов создать согласительную комиссию. Случай, можно сказать, беспрецедентный. Причины столь жесткого поведения сенаторов сформулированы были председателем Комитета СФ по конституционному законодательству Станиславом Вавиловым довольно обтекаемо и общо: "ряд статей этого закона не в полной мере согласуется с Конституцией РФ", "в нем имеются недостатки и с точки зрения юридической техники".
Что же это за закон, вызвавший однозначное неприятие верхней палаты?
Начнем с того, что внесен он был осенью 1996 года, то есть вскоре после президентских выборов, на которых Борис Ельцин одержал трудную победу. Здоровье его после перегрузок избирательного марафона внушало серьезную тревогу. Поэтому и озаботились депутаты второго созыва Госдумы внесением законопроекта, в обиходе называвшегося "о преемственности власти". О степени озабоченности говорит хотя бы тот факт, что в Госдуму было внесено восемь таких проектов, разработанных представителями разных политических сил. Это Сергей Бабурин, Станислав Говорухин и Виктор Машинский (все - "Народовластие"), Елена Мизулина и Юрий Нестеров (оба - "Яблоко"), Виктор Илюхин (КПРФ), Лариса Злобина ("Российские регионы"), Сергей Юшенков (независимый).
Весной 1997 года все восемь вариантов были включены в повестку дня пленарного заседания. Первым и, как вскоре выяснилось, основным стал законопроект, который представлял Сергей Бабурин. И хотя он настоятельно просил "отвлечься при рассмотрении этого закона от конкретной политической ситуации в Российской Федерации, от персоналий, от лиц, которые у нас сегодня возглавляют Российскую Федерацию, возглавляют различные ветви власти в Российской Федерации", в то время мало кто сомневался, в том, что именно эти факторы лежат в основе законодательной инициативы.
Как бы то ни было, автор настаивал, что "проект закона нацелен на создание стабильной правовой и политической системы, на то, чтобы мы наконец оторвались от прямой зависимости от лиц, занимающих руководящие должности в стране". Он подчеркнул, что предлагается решить проблему, "выходящую за рамки судьбы конкретного человека или конкретных людей".
По мнению докладчика, действующая Конституция РФ не содержит четкого и ясного ответа на вопрос, как должна действовать верховная власть страны в тех случаях, когда глава государства по тем или иным причинам не в состоянии выполнять свои обязанности. В этом утверждении содержалось явное лукавство. Не могло быть неизвестно депутатам, что в Основном законе совершенно недвусмысленно прописано, что "во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации". Однако Бабурин считал, что существует "явный пробел в вопросах отставки Президента, признания его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, а также порядка временного исполнения полномочий главы государства".
Законопроект состоял из пяти глав, первые две из которых просто перечисляли соответствующие статьи Конституции и закона "О выборах Президента РФ". Главное же содержалось в третьей главе, прописывавшей механизм признания неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, основания для запроса о стойкой неспособности, рассмотрение этого запроса, а также процесс принятия заключения о состоянии здоровья Президента. Здесь и гарантии деятельности медицинского консилиума, и полномочия Верховного Суда, и иные правовые механизмы, "нацеленные на обеспечение предсказуемости верховной власти в Российской Федерации в случае фактического досрочного прекращения осуществления Президентом РФ его конституционных полномочий".
Проект Елены Мизулиной дополнял этот акт и предусматривал внесение изменений и дополнений в закона "О судебной системе Российской Федерации". Она вслед за Бабуриным отметила, что законопроект не связан с конкретной ситуацией. Но добавила пару фраз, свидетельствующих об обратном: "Слава Богу, Президент Российской Федерации выздоравливает. Но абстрагироваться от существующей ситуации нельзя и лукавить по этому поводу нельзя. Страна реально столкнулась с правовым пробелом, когда Президент болен, а кто в этот момент осуществляет конституционные полномочия, непонятно".
Законопроект Мизулиной предоставлял полномочия Верховному Суду РФ устанавливать юридический факт способности либо стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Это, по мнению автора, делало законопроект Бабурина и Говорухина неуязвимым с точки зрения Конституции.
Все прочие варианты законопроекта о преемственности власти отличались лишь в деталях, поэтому мы не будем перегружать читателей техническими и юридическими подробностями.
Перед голосованием от имени профильного Комитета по законодательству выступил его председатель Анатолий Лукьянов (КПРФ). Он сообщил, что по поручению Совета Думы три комитета - по законодательству, по безопасности и по охране здоровья — подготовили единое заключение по всем восьми законопроектам. И пришли к общему выводу: рекомендовать Государственной Думе принять в первом чтении законопроект "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства", внесенный депутатами Бабуриным и Говорухиным, и сопряженный с ним проект федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в статью 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". А во втором чтении, по словам докладчика, можно внести ряд положений, содержащихся в альтернативных вариантах.
Палата, не открывая прений, перешла к голосованию. Как и следовало ожидать, "победителем" стал законопроект Бабурина-Говорухина, набравший 287 голосов. Остальные набрали от 167 до 13 голосов.
Депутаты чуть было не споткнулись на поправках в конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации". До необходимых 300 не хватило одного голоса. Но тут же было принято решение о переголосовании, в результате — 309 "за".
Год и три месяца (!) законопроект готовили ко второму чтению. На пленарное заседание Госдумы он был вынесен только в июне 1998 года. Рассмотрение по одобренным и отклоненным поправкам шло вполне гладко. Исключение составила поправка Правительства, касающаяся статьи "Временное исполнение полномочий главы государства иными высшими должностными лицами". Законопроект предполагал, что в случае, если при досрочном прекращении Президентом РФ своих полномочий Председатель Правительства РФ по каким-либо причинам также не сможет выполнять функции главы государства, то их временное исполнение возлагается последовательно на председателей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. С этим кабинет министров был категорически не согласен и предложил исключить данную норму.
Черту под довольно эмоциональной дискуссией подвел Анатолий Лукьянов. Он вполне резонно и весьма дипломатично заявил, что абсолютно согласен с предложением авторов законопроекта. Но эту норму следует включить в Конституцию РФ, депутатам внести проект соответствующих поправок. Иное просто некорректно. Лукьянов предложил проголосовать за правительственную поправку, что и было сделано.
В таком виде законопроект и прошел второе чтение. Ну, а с третьим вообще проблем не возникло. На его принятие ушло ровно две минуты. В июле 1998 года закон "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения" был передан в Совет Федерации. Результат его прохождения в верхней палате уже описан в начале этой публикации.
Закон канул в недра Госдумы на несколько лет. И "всплыл" уже под конец третьего созыва. В апреле 2003 года председатель Комитета по государственному строительству Валерий Гребенников ("Отечество - Вся Россия") доложил, что за истекшие годы "произошло слишком много событий как политических, организационных, так и законодательных". В частности, к тому времени были приняты новые законы "Об основных гарантиях избирательных прав...", "О выборах Президента Российской Федерации", "О гарантиях Президенту…". Очевидно, что рассматриваемый закон просто потерял актуальность. В связи с этим профильный комитет принял решение рекомендовать Государственной Думе снять его с рассмотрения.
Это предложение поддержало конституционное большинство палаты — 338 человек. А закон, так и не увидевший свет, хранится теперь в архиве Госдумы.
