Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»: 
«Терроризм, став неотъемлемой частью происходящих в стране процессов, начинает занимать доминирующее положение среди угроз общественной и национальной безопасности России», – так сформулировали необходимость принятия закона «О борьбе с терроризмом» его авторы, Виктор Илюхин (КПРФ) и Алексей Митрофанов (ЛДПР).
В Госдуме второго созыва проект этого закона рассматривался в сентябре 1997 года. По словам докладчика, Виктора Илюхина, он был разработан, наряду с депутатами, ведущими специалистами и учеными, занимающимися проблемами «предупреждения и пресечения наиболее опасных форм проявления насилия, политического и иного шантажа и недопустимого воздействия на российских граждан».
Авторы исходили из посыла, что терроризм превратился в «массовое явление, наносящее огромный и непоправимый моральный, физический и материальный вред нашему обществу, а также единству и территориальной целостности Российского государства». В подтверждение этого тезиса были приведены следующие цифры и факты. В 1994 году было убито 28 банкиров, в 1995 году – 41, в 1997 году уже 50 работников кредитно-финансовой системы. За период с 1992 года на территории Российской Федерации совершено свыше 20 крупных терактов, вызвавших многочисленные жертвы. К проявлениям терроризма можно отнести значительную часть из 886 криминальных взрывов, прогремевших в прошлом году на улицах и в домах российских городов, которые унесли жизни более 140 граждан, а более 550 человек были ранены. Только в первом квартале текущего года органами Федеральной службы безопасности было получено свыше 350 сигналов о подготовке актов терроризма. Возбуждено 63 уголовных дела. Постоянно увеличивается число похищенных людей: в 1994 году их было 500, в 1996 году уже 766. Не ослабевает проблема предупреждения захвата заложников: в 1996 году было 99, а за четыре месяца только этого года – 49 случаев.
Что и говорить, картина апокалиптическая. Что же предлагали разработчики для борьбы в этими угрозами?
Для начала напомним, что в Европейской конвенции о пресечении терроризма, принятой в 1997 году в Страсбурге, содержится предложение осудить терроризм в любых его формах и проявлениях и принять эффективное внутреннее законодательство по его предупреждению. Россия взяла на себя подобное обязательство. Во исполнение его и был разработан законопроект «О борьбе с терроризмом».
Авторы проекта попытались дать определение терроризма более широким, чем в Уголовном кодексе: в частности, раскрыто понятие террористической деятельности, которого нет в УК. Дано понятие международной террористической деятельности. Закреплен перечень субъектов, ведущих непосредственную борьбу с терроризмом (правоохранительные органы, МВД, спецслужбы).
Разработчики отказались от идеи формирования единого специального органа по борьбе с террором. Но вместе с тем деятельность межведомственной антитеррористической комиссии была закреплена на федеральном уровне, при Правительстве РФ. Аналогичные комиссии первоначально предлагалось создавать и в субъектах РФ.
Надо сказать, что организационная работа над законопроектом была проделана немалая. В его подготовке участвовали представители ФСБ, МВД, ГРУ, СВР, Генпрокуратуры, Минюста, Верховного Суда, других заинтересованных министерств и ведомств. Проект федерального закона «О борьбе с терроризмом» направлялся в 33 министерства, ведомства, комитеты Государственной Думы и Совета Федерации.
Тем не менее вопросов у депутатов было немало, причем от разных фракций. Что дополнительно дает закон правоохранительным органам? Что сейчас мешает работать антитеррористическому центру ФСБ? Не кажется ли вам, что, нагромождая дополнительные органы, мы усиливаем неразбериху? К террористической деятельности относится организация незаконных вооруженных формирований – подпадают под эту статью существующие де-факто Вооруженные силы Чеченской Республики? Не кажется ли авторам, что целесообразно этот закон принимать в пакете с другими законами, которые уничтожали бы и причины, порождающие терроризм? Все-таки что считать терроризмом? В тексте есть фраза: дестабилизация социально-политической обстановки... То, что люди будут высказывать свои точки зрения, будут выходить защищать свои права — все это можно отнести к терроризму? И т.д.
При обсуждении законопроекта мнения были высказаны разные. Леонид Маркелов (ЛДПР) заявил, что ему непонятно, какие еще права и полномочия нужны сегодня нашим правоохранительным органам, чтобы привлекать к уголовной ответственности преступников и усомнился в том, что этот закон действительно будет тем механизмом, который позволит эти вопросы решить.
Сергей Ковалев (независимый депутат) выразил глубокие сомнения относительно концептуальных положений предлагаемого закона, которые не позволяют ему проголосовать «за». По его словам, власть декларирует своей главной целью уничтожение террористов во что бы то ни стало, но приоритетом такого рода законопроектов должно быть спасение жизни мирных граждан.
На этом, пожалуй, список критиков законопроекта можно считать исчерпанным. Несколько замечаний, касающихся норм по возмещению вреда лицам, которые косвенно пострадали при антитеррористической операции, высказал Борис Мисник («Яблоко»). И предложил внести их в виде поправок ко второму чтению.
Ряд депутатов высказал мнение, что законопроект избыточен, поскольку действующее законодательство достаточно регулирует борьбу с терроризмом в целом. А детали достаточно прописать в постановлениях Правительства и ведомственных инструкциях.
В целом же лейтмотивом обсуждения были неоднократные напоминания о том, что с законопроектом согласились все федеральные органы, спецслужбы, занимающиеся этими вопросами, и они полагают, что закон такой необходим.
Представитель Президента РФ в Госдуме Александр Котенков обратил внимание депутатов на некоторые конституционные аспекты, без решения которых дальнейшее прохождение законопроекта проблематично. Прежде всего, он внесен без необходимого в этом случае заключения Правительства. И хотя авторы говорят, что дополнительных средств не потребуется, тем не менее законопроект содержит положение о финансировании.
Далее Котенков остановился на трех конституционных положениях. Речь идет, во-первых, о перечне органов, осуществляющих борьбу с терроризмом, и их компетенции. Здесь неточные юридические формулировки президентская сторона расценила как вмешательство в полномочия Президента и Правительства. В-вторых, образование антитеррористических комиссий в регионах — это отступление от Конституции РФ, статья 77 которой гласит, что субъекты РФ самостоятельно определяют структуру и систему органов власти у себя и сами создают эти органы. И в третьих — положение, которым предписывается компенсировать ущерб, причиненный гражданам в результате антитеррористических операций, из бюджетов субъектов Федерации — это также недопустимое вмешательство в их компетенцию.
Котенков подчеркнул, что все замечания Президента носят конституционный характер, поэтому к ним следует отнестись достаточно внимательно. Но все они могут быть разрешены при доработке законопроекта.
В первом чтении проект закона «О борьбе с терроризмом» был принят убедительным большинством в 374 голоса.
Демократические и правозащитные организации критически восприняли данную законодательную инициативу. Так, известный правовед, правозащитник и политик Борис Золотухин, ведущий эксперт Центра законодательной и парламентской работы, в своем заключении на этот документ писал: «Законопроект требует создания Межведомственной антитеррористической комиссии РФ при Правительстве РФ во главе с заместителем председателя Правительства. При этом руководитель существующего Антитеррористического центра из сравнительно скромного чиновника ФСБ становится по должности первым заместителем вице-премьера, т.е. получает статус министра. И, хотя формально Антитеррористический центр остается в составе ФСБ, фактически выходит из-под контроля его руководства, так как отчитывается за свою деятельность перед Президентом и палатами Федерального Собрания. Поскольку органы исполнительной власти, согласно Конституции, законодательной власти не подотчетны, антиконституционный реверанс в сторону законодателей откровенно направлен на облегчение прохождения законопроекта через парламент.
Об эффективности деятельности предполагаемой Комиссии можно судить по ее составу. Членами комиссии должны стать заместители министров и руководителей федеральных ведомств числом тридцать один, включая заместителей министров финансов, экономики и заместителя Председателя Центробанка.
По сути дела законопроект представляет собой ведомственное положение об органах по борьбе с терроризмом и инструкцию по проведению контртеррористических операций, возведенные на уровень федерального закона.
Рассматриваемый законопроект представляет собой выразительный пример закулисного лоббирования ведомственных интересов через политические силы в парламенте».
Доработка проекта закона «О борьбе с терроризмом» была существенной, судя по тому, что второе чтение состоялось без малого год спустя, летом 1998 года.
Виктор Илюхин проинформировал коллег о наиболее существенных изменениях, внесенных в том числе с учетом поправок Президента РФ: уточнено понятие «терроризм», оно стало ближе к имеющемуся в Уголовном кодексе; устранены противоречия с Конституцией РФ в части вмешательства в компетенцию субъектов РФ.
Законопроект, на сей раз без вопросов и обсуждений, был принят во втором, а спустя неделю — в третьем чтении. В таком же формате он получил одобрение Совета Федерации, был оперативно подписан Президентом и в июле того же 1998 года вступил в силу. И действовал вплоть до 2006 года, когда был принят новый закон – «О противодействии терроризму».
