Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», принятый в 1997 году, не был прорывом в правовом поле новой России. На тот период эту сферу регулировал Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий». Но он был принят Верховным Советом в 1990 году, то есть еще до принятия новой Конституции РФ и Гражданского кодекса и, конечно, вступил с ними в противоречие.
Естественно, работа над новой версией этого законодательного акта началась уже в Госдуме первого созыва. Но официально он был внесен в 1996 году. Первоначально законопроект был разработан Правительством РФ совместно с Комитетом ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций. Однако к моменту внесения в думском портфеле имелось уже три альтернативных проекта. В результате согласительной работы с участием религиозных организаций был выработан общий вариант, который председатель профильного комитета Виктор Зоркальцев (КПРФ) охарактеризовал как «плод совместной работы и консолидированное мнение заинтересованных сторон».
Представляя законопроект, Зоркальцев обосновал его предназначение как попытку «установить отношения между церковью и государством, церковью и обществом, обществом и государством в части свободы совести и вероисповедания», поскольку «в Российской Федерации церковь отделена от государства, но она не отделена от общества и значительной частью нашего общества востребована».
Суть концепции законопроекта, по формулировке его авторов — правовое регулирование данной сферы в соответствии с Конституцией РФ и новым Гражданским кодексом; создание благоприятных условий для законопослушных религиозных организаций; наведение порядка в области регистрации новых религиозных объединений; правовое отличие религиозных организаций от псевдорелигиозных; запрещение религиозного экстремизма; защита брака, семьи, детства от псевдорелигиозного фанатизма.
К наиболее важным статьям законопроекта докладчик отнес нормы, регулирующие отделение религиозных организаций от государства, а также дающие признаки такой организации, позволяющие отличить ее от псевдорелигиозной. Подробно был детализирован порядок регистрации религиозных организаций. Особое внимание разработчики уделили статье, регламентирующей права иностранных религиозных деятелей в России. По итогам дискуссий было предложено ввести разрешительный порядок их регистрации.
Действовавший на тот момент Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий» не предусматривал ответственности религиозных организаций за осуществление ими противозаконной деятельности, в нем была оговорена только индивидуальная ответственность физических лиц. Новая редакция предполагала применение судебных санкций в отношении самих религиозных организаций в целом, если их деятельность в судебном порядке будет признана противозаконной.
По словам Виктора Зоркальцева, предлагаемый законопроект «не ущемляет ничьих прав, дает каждому право свободно исповедовать любую религию либо не исповедовать никакой и жить в соответствии со своими убеждениями при условии соблюдения законов государства. Но это условие - соблюдение законов - должно свято выполняться, и именно на это направлен предложенный вам проект федерального закона».
Содокладчик, полномочный представитель Правительства РФ в Федеральном Собрании Андрей Себенцов, подчеркнул, что в процессе работы над законопроектом «Конституция была компасом, который позволял решать наиболее сложные проблемы». Он особо остановился на вопросах правового положения иностранных религиозных организаций, а также основаниях для запрещения деятельности тех религиозных организаций, деятельность которых противоречит российским законам.
В ходе обсуждения законопроекта слово было предоставлено и представителям конфессий.
Председатель отдела внешнецерковных сношений Московского патриархата, митрополит Смоленский и Калининградский (ныне патриарх) Кирилл высказал ряд критических замечаний к проекту. В частности, по мнению РПЦ, в законе должно быть зафиксировано, что право на создание религиозных организаций имеют граждане Российской Федерации, а не лица, проживающие в Российской Федерации, как это записано в проекте. А что касается деятельности иностранцев, то нужно бы ввести механизм, регулирующий эту деятельность, «но при условии, чтобы этот механизм не нарушал фундаментальные права человека и религиозную свободу».
Официальное предложение РПЦ - «привязать» деятельность иностранных религиозных организаций к деятельности российских. Митрополит Кирилл привел в качестве аргумента следующий пример: Например, есть у нас баптисты, есть у нас мусульмане. Они имеют право пригласить к себе иностранцев для совместной религиозной деятельности: молиться, проповедовать, работать - пожалуйста. Но если у нас нет ни одного представителя тех, кто поклоняется облику крокодила, на всей территории России, ну почему же мы будем давать такое право лицам, приехавшим, не знаю, из Папуа - Новой Гвинеи, создавать у нас эти организации?!»
Второе предложение РПЦ касалось сферы образования. Сделав пространный пассаж по поводу нравственного кризиса общества и важности работы по воспитанию подрастающего поколения, Кирилл назвал слабой статью проекта о религиозной образовании, поскольку «по сути дела, эта статья дает только право использовать школьные помещения». По его мнению, «если мы хотим действительно включить все факторы для нравственного воспитания общества, надо, чтобы церковь имела возможность (как она имеет возможность во всех странах Европы и в Америке) использовать школьную аудиторию для таких занятий». При этом он сделал оговорку, что никого нельзя принуждать к этим занятиям, «у ребенка должен быть свободный выбор - слушать религиозный урок нравственности или слушать светский гуманистический урок нравственности».
И третье предложение РПЦ - освободить священнослужителей от воинской повинности. По словам Кирилла, в масштабах речь идет максимум о сотне человек. Кроме того, священник не имеет права стрелять по каноническому праву.
Муфтий Духовного управления Центрально-Европейского региона России Равиль Гайнутдин полностью поддержал выступление митрополита Кирилла и попросил принять законопроект в первом чтении с учетом высказанных замечаний.
Интересно, какие темы поднимались в процессе обсуждения законопроекта: как понимать пункт «деятельность органов государственной власти не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями»; следует ли наделять религиозные организации исключительным правом учреждения предприятий по изготовлению предметов культового назначения»; правомочно ли финансировать религиозные организации из бюджета, коль скоро церковь у нас отделена от государства… Словом, важные темы — и в экономическом смысле, и в политическом.
В результате концепция законопроекта «О свободе совести и о религиозных объединениях» была одобрена конституционным большинством Госдумы в 346 голосов.
Ко второму чтению законопроект готовился без малого год. В ходе подготовки поступило более 400 поправок от депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, Президента РФ и Правительства РФ, субъектов Федерации и Архиерейского собора РПЦ.
Представляя летом 1997 года законопроект во втором чтении, Виктор Зоркальцев вновь посчитал нужным обратиться к его концепции. В своем докладе он отметил, что проект: защищает и поддерживает религиозные традиции России, уходящие в глубь веков, и «как бы отражает ее религиозное многоцветие»; дает гарантии свободы совести и свободы вероисповедания; не допускает дискриминацию граждан по признаку отношения к религии; раскрывает смысл конституционного понятия отделения церкви от государства и т.д.
В результате внесения поправок в законопроекте было сформулировано, что государство регулирует деятельность религиозных объединений в обществе в режиме наибольшего благоприятствования (предоставляет налоговые и иные льготы, оказывает помощь в реставрации и содержании зданий и памятников культуры, содействует благотворительной и социально значимой деятельности религиозных объединений). Религиозным объединениям гарантируется право создавать собственные предприятия по производству богослужебной литературы и предметов культового назначения, право на создание своих культурно-просветительных, образовательных учреждений, включая профессиональные и духовные, на свои средства массовой информации. Сохраняется право на собственность религиозных объединений, в том числе и за рубежом. Определены социальные гарантии работников религиозных предприятий, священнослужителей. По сути, устанавливалось некое социальное партнерство государства и религиозных объединений.
В законопроект также были введены «охранительные» нормы, призванные «защитить российских верующих от экспансии псевдорелигиозных организаций и от деструктивных культов, наносящих серьезный урон как духовному, так и физическому здоровью наших граждан». К таким нормам можно отнести в первую очередь новые правила регистрации, позволяющие оценить и вероучение, и культовую практику. С этой целью в проект было введено три основных термина: «религиозное объединение», «религиозная группа», «религиозная организация». Такая градация, по мнению авторов, давала более тщательный механизм регистрации религиозных организаций.
В завершение доклада Зоркальцев отметил, что общественный резонанс вокруг законопроекта очень велик, как и разброс мнений о нем: одни критикуют его за излишнюю мягкость, другие - за излишнюю строгость. По мнению же авторов, законопроект «представляет собой абсолютный максимум того, что можно сделать сегодня с точки зрения нахождения компромисса».
Во втором и третьем чтениях проект закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» был также принят конституционным большинством.
Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, отметив, что законопроект не лишен недостатков, все же рекомендовал его принять, учитывая его актуальность, «а также то, что его правовые нормы обеспечивают защиту общества от массированной экспансии псевдорелигиозных культов и организаций, опасных своими посягательствами на права и свободы личности, здоровье граждан».
Андрей Себенцов аргументировал необходимость принятия закона тем, что действующий акт не только противоречит законодательству РФ, но и «создает условия для неограниченного развития в России нетрадиционных движений, для доступа миссионеров из-за рубежа, что нарушило в определенной мере религиозную стабильность в России». Он подчеркнул, что
Правительство РФ поддерживает данный закон и просит проголосовать за него. Сенаторы и проголосовали.
Но Президент РФ с позицией своего Правительства и Федерального Собрания не согласился и закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» отклонил.
Депутаты вернулась к его рассмотрению осенью 1997 года. Полномочный представитель Президента РФ в Госдуме Александр Котенков, выступая на пленарном заседании, пояснил, что основаниями для вето послужили существенные расхождения закона с Конституцией РФ, Гражданским кодексом и другими федеральными законами. Прежде всего речь шла о конституционном праве каждого на религиозные объединения и о равенстве всех религиозных объединений перед законом.
После отклонения Президент РФ внес в Госдуму свою редакцию закона. Были продолжены согласительные процедуры с профильным комитетом, в результате которых удалось найти компромиссные решения.
Какие же изменения произошли в тексте закона по предложению Президента РФ? Прежде всего, в новом варианте преамбулы зафиксировано уважительное отношение государства к различным мировым религиям: христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим. В то же время выделена особая роль православия в российской истории и в становлении духовности и культуры России. Здесь же приведено в соответствие с Конституцией положение о светском государстве.
В новом тексте четко установлено, что граждане РФ и иные лица, законно находящиеся на территории РФ, имеют право исповедовать любую религию, а также создавать религиозные объединения и входить в их состав.
В то же время было введено определенное ограничение на учредительство религиозных организаций, устранено разделение централизованных религиозных организаций на региональные и общероссийские, сняты ограничения на открытие представительств иностранных религиозных организаций.
В заключение Котенков предложил принять закон в редакции, предложенной Президентом, «но имея в виду, что эта редакция согласована с профильным комитетом и одобрена большинством действующих на территории РФ конфессий и иных религиозных организаций».
Виктор Зоркальцев в содокладе заверил коллег, что рассматриваемый закон — это тот же закон, который они приняли конституционным большинством, произошла лишь корректировка некоторых статей, не меняющая саму его концепцию. Зоркальцев признал, что в ряде случаев президентские поправки закон улучшили.
Он также сослался на заявление Патриарха Московского и всея Руси Алексия II и Священного синода Русской православной церкви, в котором было сказано, то внесенные поправки «никоим образом не противоречат ранее высказанной позиции Русской православной церкви». Поддержку закону высказали также представители духовных управлений мусульман, буддистов, иудеев, лютеран.
Однако, отметил Зоркальцев, некоторые религиозные организации объявили о своем несогласии с последней редакцией закона. Это католики, баптисты, адвентисты седьмого дня и пятидесятники.
Он попросил поддержать закон как результат сложнейшего компромисса, которого удалось достичь. «Главное, что он улучшает положение традиционных религий и берет под государственный контроль деятельность организаций, законность которых вызывает большое сомнение». Зоркальцев спрогнозировал также, что «жизнь покажет потом, какие нормы закона будут работать во благо, а какие необходимо будет скорректировать».
Обсуждение было решено не проводить. Новая редакция закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» вновь была принята убедительным конституционным большинством в 357 голосов.
Совет Федерации счет все внесенные изменения (более трех десятков) «приемлемыми» и новую версию закона также одобрил.
В октябре 1997 года закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» вступил в силу. Он действует и сегодня. За прошедшие двадцать лет в него было внесено более двух десятков поправок. Последняя — в феврале этого года.
