Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
История этого закона нелегка, продолжительна и замысловата. Впервые он был разработан и принят еще Верховным Советом РФ в самом начале 90-х. Затем он несколько раз проходил через Госдуму и Совет Федерации, но президент РФ раз за разом его отклонял. Сами депутаты потеряли счет этим этапам: считали очередную попытку то ли пятой, то ли шестой.
Как бы то ни было, в 1999 году, под конец работы Госдумы второго созыва, группа представителей разных фракций в количестве 23 человек вновь внесла законопроект «О борьбе с коррупцией». А рассматривался он уже третьим созывом в июне 2001 года.
Докладывал председатель Комитета ГД по безопасности Виктор Илюхин (КПРФ). Отметив, что коррупция представляет серьезную опасность для общества и российской государственности, он привел следующие цифры. В 1997 году у нас в стране было зарегистрировано 5,5 тысячи преступлений, связанных со взяточничеством, а в 2000 году — уже 7 тысяч. К тому же, по оценкам криминологов, выявляется не более 5% от всех совершенных преступлений.
Анализируя причины расцвета коррупции, докладчик сделал вывод, что государство не обеспечило в свое время должного управления реформированием общества, поскольку «в начале 90-х годов фактически добровольно отказалось от контрольных функций, поспешно ушло из экономики и социальной сферы и тем самым создало управленческий вакуум».
Представленный проект Илюхин назвал первым шагом к борьбе с коррупцией, которая требует комплекса правовых, организационных, воспитательных и других мер.
Что же предусматривал этот шаг?
Законопроект не устанавливал каких-либо дополнительных санкций уголовно-правового характера, а содержал, по словам Илюхина, в первую очередь меры предупредительного характера. Он был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволял привлекать виновных в коррупционных правоотношениях к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности.
В законопроекте дано определение коррупции как «подкупа и продажности различных категорий служащих, принятия ими не предусмотренных законодательством материальных и нематериальных благ и преимуществ за действия, совершенные в интересах дающего». Исходя из этого и предлагались меры по ее предупреждению. Это, в частности, специальные требования к лицам, претендующим на выполнение отмеченных полномочий: прохождение полного медицинского обследования, предъявление документов об образовании, трудовой деятельности, привлечении к судебной ответственности и другие сведения. А для занимающих государственные должности категорий «А» и «Б» предусматривалось предоставление расширенных деклараций о доходах и расходах и их обязательное обнародование.
Илюхин особо остановился на статье, в которой впервые для российского законодательства давалось понятие парламентской комиссии для проведения служебной проверки сообщений о коррупционной деятельности высших должностных лиц в Российской Федерации, как назначенных, так и избираемых. В их число были включены не только президент, но и председатели высших судов, генеральный прокурор, секретарь Совета Безопасности и так далее. Правовой основой ее функционирования могло стать, по мнению авторов, положение Конституции РФ, в котором сказано, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Предполагалось, что в случае выявления правонарушений, совершенных генеральным прокурором, парламентская комиссия может назначать для проверки этих данных и их расследования независимого прокурора.
Таковы основные моменты очередного антикоррупционного законопроекта, подготовленного (отметим это особо) на базе отклоненного президентом закона. Илюхин заверил, что многие сделанные им замечания учтены.
Любопытно, что на законопроект поступило два отзыва правительства РФ: положительный — за подписью зампреда Виктора Христенко, и отрицательный — за подписью другого зампреда, Ильи Клебанова.
Несмотря на то, что Виктор Илюхин заверил, что «законопроект не носит какой-то односторонней политической направленности», в его поддержку высказались преимущественно коллеги докладчика по фракции КПРФ. Общий смысл их позиции вполне может охарактеризовать цитата из выступления Валентина Романова: «Закон — что горькая редька для тех, кто отстаивает интересы и теневиков, и коррумпированного чиновничества.
Полагаю, что проект закона в принципиальном ключе заслуживает поддержки. Естественно, фракция Компартии поддерживает шаги, направленные на усиление влияния государства в экономике. А это подразумевает наведение порядка, что подразумевает усиление борьбы с коррупцией».
С некоторыми оговорками поддержать проект согласились члены фракции «Отечество — вся Россия».
Как всегда, фееричен был лидер ЛДПР Владимир Жириновский. Он назвал два источника коррупции: национальный вопрос и многопартийность. И предложил «перейти к другим технологиям режима политической власти». Например, ликвидировать выборы. Не будем перечислять все фантасмагорические идеи Жириновского. Но в одном пункте его пространное выступление имело смысл: если принять предлагаемый закон, «то количество контролеров, которые обязаны будут его исполнять, мы экономически не выдержим».
Содержательный анализ законопроекта «О борьбе с коррупцией» был дан только в выступлении Виктора Похмелкина («Союз правых сил»). Справедливо предположив, что, коль скоро речь идет о проекте, где решается проблема борьбы с коррупцией, то речь в нем пойдет о коренных причинах и условиях коррупции, о мерах по ее предупреждению, о комплексном подходе к проблеме. Однако, заявил Похмелкин, «анализ законопроекта показывает, что ничего этого нет».
По его глубокому убеждению, есть два главных фактора, которые определяют коррупцию в нашей стране. Первый — это явно чрезмерная зависимость граждан и предпринимателей от чиновников, от должностных лиц, от государственных органов, от органов местного самоуправления, от органов контроля и так далее. И в связи с этим магистральное направление борьбы с коррупцией — это дебюрократизация экономики, это максимальный увод государственного чиновника от решения вопросов предпринимательства.
Второй фактор — это непрозрачность административных процедур, когда подготовка и принятие управленческих решений носят келейный, закрытый от общества характер, и общественность не имеет реальных возможностей оказать какое-то влияние на эти процедуры.
Но как раз об этих двух факторах в законопроекте не говорится ни слова, по ним нет ни одного серьезного предложения, а это значит, что «магистральное направление, главный фронт борьбы с коррупцией проходят мимо того проекта, который мы с вами сегодня рассматриваем».
В предлагаемом законопроекте депутат усмотрел и определенную опасность, заключающуюся в попытке усилить государственный контроль не только за государственными чиновниками, но и за бизнесом в целом, то есть — вместо того, чтобы сужать сферу произвольного усмотрения должностных лиц в экономике, предлагается ее расширить.
Идею о парламентской комиссии по борьбе с коррупцией и специальном прокуроре Похмелкин счел заслуживающей внимания, но напомнил Илюхину, как юрист юристу, что для ее реализации нужны поправки в Конституцию РФ. Вывод — да, проблема острая, но законопроект не годится для принятия.
Несмотря на то, что, по словам Виктора Илюхина, над проектом работали «лучшие представители российской науки, судьи, работники правоохранительных органов и спецслужб», представитель президента РФ Александр Котенков подверг критике и сам проект, и позицию его авторов. Как заявил Котенков, они «снова подставляют президента, представляют его в виде, так сказать, покрывателя коррупционеров. Почему? Потому, что они вносят законопроект с явными нарушениями Конституции. Президент как гарант Конституции не может пропустить такой законопроект. И опять, значит, Дума — хорошая, президент — плохой». В качестве примера содержащихся в документе антиконституционных норм он привел статью о специальной парламентской комиссии и напомнил, что по Конституции Госдуме не даны полномочия на создание таких комиссий, фактически осуществляющих функции правоохранительного органа. Это прямое нарушение статьи 103 Конституции РФ.
Кроме того, законопроект внесен без заключения правительства РФ. А правительство не может дать заключение, поскольку отсутствует финансово-экономическое обоснование. Но поскольку проект предусматривает прямые расходы из федерального бюджета, то отсутствие такого заключение — также нарушение Конституции РФ.
Представитель правительства РФ Андрей Логинов поддержал эту позицию, тем самым четко обозначив позицию кабинета министров РФ. Он отметил, что законопроект нуждается в более детальной, тщательной корректировке и напомнил, что недавно был принят в первом чтении законопроект «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», который является не декларативным, а технологичным подходом к борьбе с коррупцией.
В заключительном слове Виктор Илюхин, как и следовало ожидать, фактически отверг все претензии к законопроекту и одновременно пообещал ко второму чтению учесть замечания.
Для внесения дополнительной ясности в ситуацию с проектом закона «О борьбе с коррупцией» приведем фрагмент заключения на него правового управления Госдумы: «Представленный на правовую экспертизу проект федерального закона «О борьбе с коррупцией» (как и многие предыдущие варианты данного законопроекта) сохраняет тот же недостаток, выражающийся главным образом в отсутствии собственного предмета правового регулирования. В связи с этим многие положения рассматриваемого законопроекта непроизвольно вторгаются в сферу правового регулирования Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, закона «Об основах государственной службы РФ» и целого ряда других федеральных законов. Значительная часть норм законопроекта носит декларативный и неконкретный характер, страдает неточностью и содержит внутренние противоречия, что с одной стороны ставит под сомнение возможность достижения целей, заявленных в преамбуле законопроекта, а с другой — может создать предпосылки для использования этого закона в целях неосновательного преследования неугодных должностных лиц и государственных служащих».
Добавим к этому, что заключение подписано начальником правового управления Владимиром Исаковым, в некотором смысле коллегой Виктора Илюхина по левому депутатскому флангу. Но профессионал оказался в нем сильнее политика.
По итогам дискуссии законопроект не был принят в первом чтении, несмотря на повторное голосование. А действующий сегодня закон «О противодействии коррупции» был принят спустя семь лет, в 2008 году.
