Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":

Удивительно, но факт: сегодня действует закон "О беженцах", разработанный в 1991 и принятый в 1993 году Верховным Советом РФ. Разумеется, с изменениями и дополнениями, наиболее существенные из которых были внесены в Госдуму первого созыва. 

Проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О беженцах" палата рассматривала летом 1995 года. Представлявшая его руководитель миграционной службы России Татьяна Регент была немногословна. Она лишь сообщила, что основания для принятия законопроекта — это накопленный опыт работы и ратификация Конвенции ООН 1951 года года по беженцам. Что закон "О беженцах" распространяется на лиц без российского гражданства, которые ищут убежища на территории России. Что сейчас на территории нашего государства находится около 500 тысяч иностранцев. Что определен срок статуса беженца — три года. Регент извинилась за сумбурность выступления и попросила поддержать законопроект.

После первого же вопроса докладчику председательствующий Иван Рыбкин предложил коллегам: "Не конфузьтесь перед Правительством, тем более - перед дамой". И предложил хотя бы один раз прочитать текст проекта. После чего вопросов больше не последовало. И депутаты дружно решили, что необходимости в обсуждении нет и приняли поправки в закон "О беженцах" в первом чтении.

После этого прошло почти два года — немалый срок для подготовки ко второму чтению. Но дело в том, что к рассмотрению поправок депутаты приступили только в январе 1996 года — в связи с завершением полномочий Госдумы первого созыва и выборами второго созыва. На рассмотрение палаты законопроект был вынесен весной 1997 года. Его представляла Жанна Лозинская ("Народовластие"). Она сообщила, что за истекший период поступило 230 поправок, в том числе Президента РФ и Правительства РФ.

Доклад Лозинской давал полную характеристику законопроекта, каковой не было в первом чтении. По ее словам, с учетом внесенных поправок, он позволяет достичь нескольких целей, направленных на решение основных задач в работе с беженцами. В их числе следующие.

Определение понятия "беженец" приведено в полное соответствие с основными положениями Конвенции ООН. Выделены категории лиц, на которые не распространяется это понятие. Лозинская отметила, что данная правовая норма для нас особенно важна, поскольку Российская Федерация присоединилась к Конвенции 13 ноября 1992 года, а принятый несколько позже, в феврале 1993 года, Закон РФ "О беженцах" не в полной мере учитывал конвенционное определение понятия "беженец".

В соответствии с Конституции РФ конкретизированы правовые нормы, касающиеся того, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ.

Расширено правовое поле деятельности законопроекта. В нем предусмотрено четыре момента, разрешающих подачу ходатайства о признании лица беженцем за пределами России, в пункте пропуска через государственную границу РФ при законном ее пересечении, при пересечении государственной границы незаконно, а также разрешена подача ходатайства лицами, пребывающими на территории РФ на законном основании.

Введена норма, обязывающая регистрировать и рассматривать все без исключения ходатайства лиц о признании их беженцами. И только по итогам их рассмотрения после проведенной регистрации в первой либо в первой и второй инстанциях решать в дальнейшем вопрос о признании либо непризнании лица беженцем.

Определено право на воссоединение членов семьи, расширены права членов семьи, не достигших возраста 18 лет, в том числе прибывших в Российскую Федерацию без сопровождения родителей либо опекунов.

Восстановлена статья о фондах помощи беженцам и расширен правовой статус фонда как дополнительного источника финансирования расходов на социально-культурную адаптацию, прием и обустройство беженцев. 

Более четко прописан механизм взаимодействия Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов в субъектах РФ.

Депутаты второго созыва проявили больше заинтересованности а законопроекте о беженцах. Желающих задать вопросы было немало, а сами вопросы больше походили на обсуждение. Так что спикер вынужден был напомнить регламентную норму: во втором чтении вопросы должны быть связаны только с таблицами поправок.

В результате, утвердив таблиц принятых и отклоненных поправок, депутаты приняли законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О беженцах" с уникальным результатом: за - 340 человек, против — 0, воздержавшихся —0 чел.

Жанна Михайловна, поздравляем вас. Большой, серьезный закон. Естественно, и в третьем чтении закон был принят квалифицированным большинством.

В июне 1997 года закон рассматривался в Совете Федерации. Председатель Комитета СФ по делам СНГ Олег Богомолов прежде всего отметил его актуальность, поскольку на территории России за последние пять лет было зарегистрировано около 1,2 миллиона беженцев и вынужденных переселенцев. Он также подчеркнул, что ряд положений закона приведен в соответствие с Конвенцией ООН о статусе беженцев и конституционными нормами.

Вместе с тем сенатор сообщил, что Комитет по международным делам и Правовое управлению Совета Федерации дали на закон отрицательное заключение. Основанием послужило то, что, по их мнению, отдельные положения закона (в частности, перечень оснований для лишения лица статуса беженца), не в полной мере соответствуют вышеупомянутой Конвенции ООН.

Коротко проанализировав соответствующие статьи, Богомолов резюмировал, что "многие государства Запада, присоединившиеся к Конвенции ООН (в том числе Бельгия, Италия, Германия), имеют более жесткие внутренние акты по данному вопросу" и что "в целом рассматриваемый закон не противоречит нормам международного права". Словом, профильный комитет решил рекомендовать Совету Федерации одобрить закон. 

В процессе обсуждения сенаторы в основном уточняли "цену" закона. Олег Богомолов проинформировал коллег, что в бюджете Российской Федерации на 1997 год в Перечне федеральных целевых программ есть пункт "Федеральная миграционная программа". На нее выделено 2419,18 млрд. рублей, в том числе на Чечню и на переселение российских немцев. И действие этого закона не выходит за пределы выделенного в бюджете финансирования по данной статье. Кроме того, он заметил, что "сегодня вообще сложно говорить о финансировании, потому что процесс появления беженцев мы спланировать, спрогнозировать не можем. Если посмотреть динамику цифр по числу беженцев, то она примерно такая: 1995 год — порядка 70 тысяч, 1996 год — порядка 26 тысяч". 

Члены Совета Федерации последовали рекомендации профильного комитета и закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О беженцах" одобрили. Одобрил его и Президент РФ. 

После этого в закон "О беженцах" вносилось еще более полутора десятков поправок. Но основу его и сегодня составляет документ, принятый в 1993 году.