Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Госдума первого созыва дважды пыталась принять проект закона «О негосударственных пенсионных фондах». И оба раза неудачно: он был заблокирован на этапе первого чтения, поскольку компромисса между левым и правым думскими флангами найти так и не удалось.
Следующая попытка состоялась в Госдуме второго созыва. В 1996 году Иван Грачев («Яблоко») и Сергей Калашников (ЛДПР) внесли законопроект с аналогичным названием. И вновь он был отклонен. Однако необходимость создания нормативной базы для деятельности таких пенсионных фондов была очевидна. И спустя несколько месяцев группа депутатов от разных фракций внесла новую версию этого законопроекта. Госдума рассматривала его в октябре 1996 года.
Иван Грачев начал свой доклад с информации о том, что произошло в этой системе за те полтора года, в течение которых блокировалось принятие закона: количество ее участников возросло с 500 тысяч до 2,5 миллиона, то есть в пять раз за полтора года. Примерно миллион из них или чуть больше оказались участниками нелицензированных негосударственных пенсионных фондов, действующих вне системы правового регулирования.
По словам Грачева, те, кто блокировал принятие закона, руководствовались благими побуждениями остановить рост негосударственных пенсионных фондов. Но практика показала, что это не так, что они растут, потому что для этого есть объективная причина, и «она заключена в том, что наша государственная пенсионная система неизлечимо больна».
С позиций сегодняшнего дня интересно проследить, как характеризовали законодатели пороки российской пенсионной системы в 90-х годах: «Наш рядовой средний гражданин работает около 30 лет. По текущей ситуации он примерно треть своей зарплаты ежемесячно выплачивает в пенсионную государственную систему. Потом он в среднем три года живет на пенсии, у нас очень короткая продолжительность жизни. То есть он, как минимум, 300 процентов пенсии ежемесячно должен был бы получать, а получает только 33-37 процентов. То есть десятую часть того, что вложил, даже без учета процентов.
Можно ли эту ситуацию в государственной пенсионной системе исправить или нет? Можно ли ее сделать надежной, стабильной и достаточной для хорошего уровня жизни пенсионеров? К сожалению, нет. Стабильная система должна финансировать пенсии, скажем так, не с колес, а с процентов, только тогда она стабильна, устойчива.
Представьте себе, сколько надо иметь накопленного капитала, чтобы можно было выплачивать нашим пенсионерам 200 триллионов рублей, чтобы их пенсия была равна примерно 70 процентам от средней зарплаты, как это принято в цивилизованных странах. Понятно, что такую сумму невозможно набрать, даже если мы будем 25 процентов бюджета ежегодно в течение 20 лет вкладывать в эту систему. Ее невозможно исправить на протяжении работы нынешнего поколения. Если мы сегодня ограничимся только государственной пенсионной системой, то все наемные работники и через 15 лет, и через 20 лет будут влачить нищенское существование, так сказать, гарантированное нищенское существование».
Именно поэтому люди несут свои деньги в негосударственные пенсионные системы. Следовательно, сочли депутаты, необходимо не блокировать этот закон, а направить ситуацию в определенное русло, чтобы вкладчики несли свои деньги не мошенникам, а в систему, которая контролируется государством.
Законопроект прямо фиксировал, что фонд — это специализированная некоммерческая организация социального обеспечения, исключительной уставной деятельностью которой является дополнительное добровольное пенсионное обеспечение. При этом предусмотрен и ряд ограничений: фонды обязательно должны быть лицензированы; внутренние расходы в негосударственных пенсионных фондах ограничиваются 10 процентами от инвестиционного дохода; фонды несут по своим обязательствам ответственность во всей полноте, всем своим имуществом. Предусмотрены также обязательное страхование и обязательный ежегодный аудит. Предложение докладчика — принять законопроект в первом чтении и заняться поправками ко второму чтению, которые принципиально нарастят гарантии. (Кстати, усиление гарантий негосударственных пенсионных фондов — основное отличие данного законопроекта от предыдущих версий).
Второе чтение состоялось летом 1997 года. На сей раз докладывал Анатолий Голов («Яблоко»). Он сообщил, что профильным комитетом было рассмотрено 311 поправок, из них 192 рекомендованы к принятию. Они касались приведения законопроекта в соответствие с Гражданским кодексом, усиления гарантий участникам негосударственных пенсионных фондов, юридико-технического доведения законопроекта.
Все, казалось бы, шло своим чередом к рутинному голосованию. Но у депутатов возникли вопросы, связанные с концепцией законопроекта. Так, Геннадий Кулик (АПР) высказал озабоченность в связи с тем, что в первом чтении предполагалось, что взносы граждан остаются в их собственности и передаются в фонд в управление. А ко второму чтению оказалось, что собственником становится фонд, который берет на себя гарантии перед гражданином выполнять определенные функции. А это уже иной концептуальный подход.
Опасения за положение пенсионеров в связи с изменением концепции законопроекта высказал и Олег Миронов (КПРФ).
Наиболее жестко выступил Алексей Головков (НДР). Он предложил палате проект постановления, пункт первый которого гласил: отклонить во втором чтении проект федерального закона о негосударственных пенсионных фондах в связи с внесением в него концептуальных изменений и направить его на доработку, вернув к первому чтению.
Анатолий Голов категорически отверг эти претензии, заявив, что концептуальных изменений в законопроект внесено не было, а было устранено некое противоречие для приведения законопроекта в полное соответствие с Гражданским кодексом.
Затем слово попросил Владимир Тарачев (НДР), который не согласился с коллегой по фракции, что изменена концепция законопроекта. Он также охарактеризовал ситуацию с пенсионным обеспечением как кризисную. По его словам, «низкий размер пенсий у основной массы пенсионеров не позволяет большинству из них иметь доходы на уровне прожиточного минимума. Хронический дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ приводит к значительным задержкам выплаты пенсий. Действующая пенсионная система не обеспечивает тесную зависимость между трудовым вкладом работника и размером его пенсии, а также заинтересованность работника в формировании пенсионного бюджета». И заключил, что проведение пенсионной реформы невозможно без создания эффективной системы негосударственного пенсионного обеспечения. И попросил проголосовать «за».
Однако при голосовании таблица принятых поправок принята не была. Под ремарки «сильный шум в зале», «выкрики», после дополнительного обмена мнениями, местами весьма жесткого, депутаты все же приняли решение о повторном голосовании. И оно дало искомый результат: обе таблицы и законопроект во втором чтении были приняты. А через две недели — и в третьем чтении.
А спустя еще две недели Совет Федерации закон «О негосударственных пенсионных фондах» отклонил, сочтя, что прописанные в нем механизмы контроля за деятельностью фондов недостаточны. В результате работы согласительной комиссии в закон было добавлено два дополнительных контура контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов: обязательная управляющая компания и учет ФКЦБ не только по ценным бумагам, но и по всем активам, включая собственность. Как отметил Сергей Калашников, в результате этих добавок закон получился более надежным. И Госдума приняла в декабре 1997 года его в согласованном варианте.
Но… Совет Федерации и этот вариант отклонил. На этот раз у депутатов и сенаторов расхождение возникло о одному вопросу: быть или не быть специализированному депозитарию. Позиция членов думской части согласительной комиссии заключалась в том, что правительство должно определить форму контроля через депозитарий за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Представители правительства и определенная часть членов Совета Федерации настаивали на том, чтобы в законе «О негосударственных пенсионных фондах» был введен новый экономический институт — специализированный депозитарий, наделенный функциями учета собственности.
Для поиска компромисса, который устраивал бы все стороны, созвали совещание у первого вице-премьера Бориса Немцова, куда были приглашены и члены согласительной комиссии, и многочисленные представители общественности. В результате была выработана концепция, согласно которой в законе появилось положение, что депозитарии осуществляют контроль за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, а форму депозитариев и форму контроля определяет правительство.
Эта редакция закона «О негосударственных пенсионных фондах» весной 1998 года была одобрена Госдумой и Советом Федерации, подписана президентом РФ и действует поныне.
