Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон "О Государственной границе РФ" (в части введения ставок сбора за пограничное оформление) рассматривался Госдумой в начале 1998 года. Казалось бы — всего лишь одна поправка к одному пункту одной статьи. Но к этому времени данная поправка уже имела довольно длительную и непростую историю.
В 1996 году по инициативе группы депутатов Госдумы был принят закон "О внесении изменений и дополнений в закон РФ "О Государственной границе РФ". Им представлялась возможность взимания сбора за пограничное оформление документов. Ставки устанавливались конкретно за каждый вид перемещения грузов, лиц через границу, а также за осмотр грузов и транспортных средств. Совет Федерации закон одобрил, и в том же году он был подписан президентом РФ.
После вступления закона в силу ряд субъектов права законодательной инициативы (в первую очередь — главы администраций и законодательные органы приграничных регионов, в частности Мурманской, Архангельской, Калининградской областей, Приморского, Хабаровского краев), высказали несогласие как с размерами сборов, так и по сути закона.
После этого в 1997 году президент РФ внес новый вариант поправки в закон о госгранице, касающийся той же статьи. Он также предусматривал сбор за пограничное оформление, но его размеры должны были определяться правительством. И эта поправка была принята Федеральным Собранием и подписана президентом РФ. Этот закон также вызвал осуждение, споры и был поставлен под сомнение рядом глав субъектов РФ. А глава администрации Хабаровского края обратился с запросом в Конституционный Суд по поводу соответствия данной статьи Конституции РФ.
В ноябре 1997 года Конституционный Суд постановил, что пограничные сборы, которые ранее устанавливались статьей 11-1 закона "О Государственной границе РФ", имеют право на существование. Но в то же время, оценивая содержание статьи, КС однозначно заявил, что пограничный сбор является одним из видов налога, а посему сборы должны устанавливаться не правительством, а законом. По этой причине соответствующие положения закона "О Государственной границе РФ" были признаны не соответствующими Конституции и недействующими.
Вот такая предыстория. А теперь, собственно, история.
Во исполнение решения Конституционного Суда группа депутатов Госдумы в декабре 1997 года внесла новый законопроект, в котором были указаны конкретные ставки сбора за оформление пограничных документов, выездных и въездных виз, перемещение грузов и так далее.
Примерно в это же время в Госдуму поступили законопроекты, в которых ставился вопрос об исключении пограничного сбора. Это поправки в закон от Законодательного Собрания Республики Карелия, от члена Совета Федерации Виктора Степанова и от Мурманской областной думы.
Все эти варианты поправок в закон "О государственной границе РФ" и рассматривались на пленарном заседании Госдумы в 1998 году. Основной докладчик, председатель комитета ГД по безопасности Виктор Илюхин (КПРФ) сообщил, что комитет внимательно рассмотрел все законопроекты и предлагает принять в первом чтении вариант, внесенный депутатами Госдумы. Причин тому он назвал несколько. Главное — в проект бюджета 1998 года уже заложены позиции, содержащиеся в этом законопроекте. Кроме того, все сборы должны оставаться в федеральном бюджете и идти на благо России, в том числе препятствуя бесконтрольному вывозу стратегических материалов, сырьевых ресурсов. Илюхин попросил согласиться с проектом депутатов и отклонить альтернативные варианты.
Отвечая на вопросы коллег, докладчик пояснил следующее:
– интересы пограничных регионов будут учтены, поскольку "деньги сначала поступают в субъекты Федерации", а "субъекты Федерации приспособятся и найдут возможность, как использовать эти деньги, прежде чем они поступят в федеральный бюджет";
– существенная часть денег от этих сборов будет направлена на содержание пограничной службы;
– этот закон в случае принятия надо будет обязательно трансформировать в новый Налоговый кодекс, "но это вопрос будущего".
Полномочный представитель президента РФ Александр Котенков вынужден был взять слово, чтобы напомнить депутатам, что в соответствии с Конституцией РФ законопроекты о введении или отмене налогов не могут быть внесены без заключения правительства РФ. Однако ни один из представленных законопроектов такого заключения не имеет, а посему даже ставить этот вопрос на голосование неправомерно.
Котенков предложил обратиться в правительство и получить официальное заключение на думский вариант законопроекта, поскольку заложенные в нем расчеты уже включены в бюджет. После этого его можно будет принять.
Госдума все же поставила на голосование все четыре законопроекта. Три из них в соответствии с рекомендациями профильного комитета были отклонены. А перед голосованием по депутатскому закону вновь взял слово Александр Котенков. И вновь заявил, что, "учитывая исключительность данного законопроекта, правительство готово пойти навстречу и представить заключение буквально к среде". И законопроект перенесли на следующее пленарное заседание.
А на следующем заседании выяснилось, что правительство дало на законопроект отрицательное заключение. Основная причина: одновременно с изменениями в закон "О государственной границе РФ" надо вносить изменения в налоговое и бюджетное законодательство. Виктор Илюхин заявил о своем согласии с этим обоснованием. И тем не менее попросил проголосовать за проект. Его мотивы — средства от пограничного сбора пойдут на укрепление пограничной службы и запланированы в проекте бюджета.
Депутаты согласились с этими мотивами и приняли законопроект в первом чтении квалифицированным большинством.
Ко второму чтению, состоявшемуся в июне 1998 года, к законопроекту поступило 19 поправок, в том числе от президента и правительства. Виктор Илюхин даже поблагодарил главу государства "за его конструктивное отношение к этому законопроекту и за подробные поправки, которые им внесены".
Что касается сути поправок, то комитет ГД по безопасности предложил 10 их них одобрить — они касались в основном установления группы физических и юридических лиц, имеющих право на льготный проезд через границу. Девять поправок, которые комитет предложил отклонить, носили, по словам Илюхина, редакционный характер.
Таблицы Дума утвердила легко. Однако по ряду отклоненных поправок их авторы попросили проголосовать отдельно. Оставим в стороне частности, касающиеся размеров сборов с разных видов транспорта, с туристов и т. д.
На фундаментальной поправке настаивал заместитель министра финансов РФ Михаил Моторин. Он обратил внимание депутатов, что в мае правительством РФ были внесены два законопроекта: об изменениях и дополнениях в закон "Об основах налоговой системы в РФ" и о сборе за пограничное оформление. В связи с этим была внесена поправка, гласящая, что в законе "О Государственной границе РФ" должна быть только отсылочная норма, устанавливающая возможность взимания такого сбора, а конкретное регулирование данного сбора должно вестись в соответствии со специальным налоговым законом, проект которого и внесен в Госдуму. Такую же позицию заявил и представитель правительства РФ Андрей Себенцов.
Это встретило решительный отпор Виктора Илюхина. Он заявил, что даже обсуждать правительственные поправки невозможно, потому что они фактически являются новым вариантом законопроекта, а то, что они предлагают, если перевести на понятный русский язык, означает: "Уважаемые депутаты, я прошу снять с обсуждения данный законопроект".
Михаил Моторин еще раз взял слово и попытался убедить депутатов, что без внесения изменений в закон "Об основах налоговой системы в РФ" предлагаемый сбор все равно действовать на территории России не будет.
На этот раз Виктор Илюхин сослался на решение Конституционного Суда РФ, в котором сказано: "... если налоги установлены иными федеральными законами". И не сказано, какими именно — конституционными, налоговыми или прочими. Он также подтвердил ранее заявленную позицию, что принимаемые изменения в закон "О государственной границе РФ" будут трансформированы в налоговое законодательство. Более того, соответствующий пакет уже внесен в Совет Думы.
В итоге поправка правительства РФ была отклонена, законопроект принят во втором, а через две недели и в третьем чтении.
В Совете Федерации закон "О внесении изменений и дополнений в закон РФ "О Государственной границе РФ" вызвал серьезную дискуссию. Дело в том, что предварительно его рассматривали два сенатских комитета — по вопросам безопасности и обороны и по бюджету. Первый рекомендовал закон одобрить, обосновав это тем, что подобные налоги взимают более 40 стран и что собранные средства пойдут на укрепление пограничных пунктов и решение социальных проблем пограничников. Бюджетники же посчитали, что данный вопрос входит в сферу налогового законодательства и должен решаться не статьей в законе о государственной границе, а отдельным налоговым законом. И предложили отклонить закон в предложенной редакции, создав согласительную комиссию.
Первая точка зрения все же возобладала, и Совет Федерации большинством голосов закон одобрил. Президент РФ его безотлагательно подписал, и тем же летом он вступил в силу… на два года.
В августе 2000-го Госдума приняла закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах", которым многострадальная поправка в закон "О государственной границе РФ" была отменена.
