Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
В 90-х годах в России сложилась непростая обстановка с производством зерна и хлебопродуктов. В газете «Известия» даже была опубликована статья с характерным названием «Хлеб, имя криминальное». Неудивительно, что в Госдуму второго созыва, имевшую влиятельное аграрное лобби, в 1996 году члены комитета по аграрным вопросам внесли проект закона «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки». Причем отнесен он был к тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан».
В марте 1997 года законопроект представлял палате Валентин Агафонов (КПРФ). С первых же слов депутат акцентировал внимание коллег на том, что он «исключительно важен по содержанию проблем, решение которых в нем предусматривается, затрагивает интересы всего населения страны, независимо от возраста, социального положения и политических взглядов», поскольку речь идет о хлебе.
Разумеется, докладчик развернуто охарактеризовал необходимость принятия закона. По его словам, это связано с тем, что «обстановка в земледелии и в зерновом хозяйстве страны, зерноперерабатывающей промышленности, хлебопечении, международной торговле зерном и его импорте в России складывается весьма тревожной и все более вызывает опасение за здоровье нашего населения». Не желая драматизировать ситуацию, Агафонов все же остановился на трех особо тревожных моментах.
Первое. За последние годы в стране произошло резкое сокращение валового сбора зерна и катастрофическое снижение его качества. Во многих регионах хлеб выпекают из зерна с содержанием клейковины менее 20%, то есть, по сути дела, являющегося кормовым. Это вызвано массовым поражением посевов продовольственных культур во многих основных зерносеющих районах страны.
Второе. С ликвидацией в стране государственной системы хлебопродуктов, акционированием и приватизацией хлебоприемных и зерноперерабатывающих предприятий ресурсы зерна и продукты его переработки оказались в руках предприятий различных форм собственности, многочисленных субъектов торговли зерном, которые грубо нарушают установленные ГОСТами правила хранения, использования и переработки зерна, а также производства и реализации хлебобулочных, макаронных и других изделий. По данным Института питания, в 38% проб зерна обнаружены токсичные и ядовитые вещества.
Третье. При реформировании отрасли хлебопекарной промышленности практически полностью утрачена система контроля за качеством хлебобулочной и макаронной продукции. Оставленный без государственного присмотра хлеб не только теряет качество и становится опасным для здоровья населения, но и превращается в объект сверхприбыльного криминального бизнеса со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В соответствии с концепцией законопроект предусматривал усиление государственного контроля за сохранностью, качеством, рациональным использованием продовольствия, зерна, продуктов его переработки, хлебобулочных изделий, а также гарантии безопасного использования этих продуктов в питании населения. Кроме того, он устанавливал полномочия и ответственность должностных лиц Государственной хлебной инспекции России, хозяйствующих субъектов, ведущих бизнес в данной отрасли.
Валентин Агафонов не стал развернуто и подробно останавливаться постатейно на проекте закона. В заключение он лишь подчеркнул, что его принятие не предполагает создания новых федеральных и региональных органов исполнительной власти, изменения существующего порядка финансирования, увеличения бюджетных расходов.
При обсуждении представители разных фракций высказались в целом в поддержку законопроекта. Депутатов поддержал и начальник Государственной хлебной инспекции при правительстве РФ, главный государственный хлебный инспектор РФ Игорь Чекмезов. Он высказал глубокую признательность депутатам Госдумы за то, что они «вывели на законодательную основу одну из главных социальных проблем сегодняшней России». Он назвал защиту россиянин от недоброкачественных хлебопродуктов важнейшей задачей и выразил надежду, что закон будет принят.
В этой атмосфере всеобщего одобрения диссонансом прозвучало выступление представителя президента РФ Александра Котенкова, стоявшего, как всегда, на страже Конституции РФ. Не подвергая сомнению необходимость контроля за качеством продовольствия, он заявил, что данный законопроект не решает поставленной перед ним задачи. И хотя он называется «О государственном контроле за качеством и рациональном использовании зерна и продуктов его переработки», на самом деле его следовало бы назвать «О Государственной хлебной инспекции».
В преамбуле проекта устанавливалось, что федеральным специальным уполномоченным органом исполнительной власти является Государственная хлебная инспекция. А это противоречит Конституции, по которой структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает президент по представлению правительства. Это не может быть сделано законодательным органом. Организация деятельности Росхлебинспекции — это предмет положения о Росхлебинспекции, утверждаемого правительством РФ. Также как ее финансовое, материальное и техническое обеспечение. Полномочия Росхлебинспекции — то же самое. И так далее.
При этом законопроект, по оценке Котенкова, не содержал тех основных положений, о которых говорил докладчик, то есть требований к качеству зерна и общих механизмов контроля за ним.
Президентская сторона рекомендовала не принимать данный закон — но не потому, что проблема качества зерна не актуальна, а в силу того, что данный проект этой проблемы не решал и впрямую нарушал Конституцию РФ.
Против такой позиции решительно выступил Олег Миронов (КПРФ). Он дал другую трактовку конституционным нормам формирования органов исполнительной власти, в соответствии с которой никакого нарушения законопроект не содержал. И даже предложил обратиться в Конституционный Суд, чтобы тот дал толкование понятий «система федеральной исполнительной власти» и «структура».
В ответ Александр Котенков напомнил, что пока еще действует Закон РФ «О Совете Министров — Правительстве РФ», в котором установлен порядок образования федеральных органов исполнительной власти, утверждения положений о них и так далее.
Валентин Агафонов в заключительном слове выразил готовность к компромиссу. Он поблагодарил за все предложения и пообещал учесть замечания, которые высказаны представителем президента. И законопроект был принят в первом чтении.
Предложения и замечания «учитывали» достаточно долго, больше года. Второе чтение состоялось в июне 1998 года.
Валентин Агафонов сообщил, что законопроект доработан с учетом замечаний президента и правительства РФ, приведен в соответствие с Конституцией, Гражданским кодексом и действующим законодательством. Учтены также поправки других субъектов законодательной инициативы, имеющие конкретные предложения по улучшению содержательной части. В результате текст законопроекта претерпел изменения правового и редакционного характера. Из него исключены статьи, которые содержали расплывчатые, неконкретные формулировки или допускали в какой-то мере противоречие действующему законодательству. Ряд статей законопроекта конкретизирован, улучшено их правовое наполнение. Введены также новые статьи, включающие вопросы лицензирования как вида государственного контроля, экспертизы, уничтожения зерна и продукции его переработки, не соответствующих правилам и нормам безопасного потребления. Внесенные поправки регламентируют правовое регулирование в вопросах качества зерна, продуктов его переработки, экологические, санитарно-гигиенические требования, разработку деклараций рационального использования зерна организациями и индивидуальными предпринимателями, занимающимися хранением и переработкой зерна. Исключены статьи о финансовом, материально-техническом обеспечении Росхлебинспекции, организации ее деятельности.
Законопроект «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» был принят во втором и третьем чтениях и одобрен Советом Федерации. Однако президентом РФ его отклонил.
В сентябре 1998 года была создана специальная комиссия для выработки согласованного варианта закона. И в ноябре того же года Госдума вернулась к его рассмотрению.
Первым слово взял Александр Котенков, который заявил, что комитет по аграрным вопросам на основании соответствующего письма президента РФ учел все замечания, снял все противоречия и претензий к нему больше нет.
Валентин Агафонов, в свою очередь, не только подтвердил, что все замечания президентской стороны учтены, но и констатировал, что новая редакция закона стала более лаконичной, конкретной и содержательной. Он поблагодарил специалистов правового управления, администрации президента за совместную работу и попросил депутатов поддержать закон. Что и было сделано.
В декабре 1998 года закон «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» вступил в силу и действует поныне.
