Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":

Удивительно, но факт: в 1997 году общее законодательство по государственному социальному страхованию в Российской Федерации отсутствовало. Только отдельные его виды регулировались специальными законами и нормативными правовыми актами. Это и побудило депутатов Госдумы второго созыва внести проект рамочного закона "Об основах обязательного социального страхования", в котором были прописаны социальные гарантии, обеспечивающиеся государством всем членам общества.

Законопроект представлял в июне 1998 года заместитель председателя Комитета ГД по труду и социальной политике Виталий Линник (НДР). Его главная цель содержалась в самом названии: заложить правовые основы и общие принципы всей системы обязательного социального страхования, состоящей на тот период из таких разрозненных элементов как пенсионное, медицинское страхование, страхование по временной нетрудоспособности, на случай потери кормильца, потери работы и другие.

Докладчик проинформировал, что актуальность принятия такого законопроекта была сформулирована в программе социальных реформ Российской Федерации на период с 1996 по 2000 годы. А Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ своим постановлением от декабря 1997 года обязывала принять данный модельный закон.

По оценке Линника, об утрате управляемости социальными процессами свидетельствовали сокращение средней продолжительности жизни, увеличение масштаба бедности, рост общей и профессиональной заболеваемости, снижение рождаемости, ухудшение положения в жилищно-коммунальной сфере. При этом совокупный объем социальных взносов во внебюджетные фонды составлял на тот момент рекордную цифру - 39 процентов фонда оплаты труда, что в два раза больше, чем было в стране до 1990 года. Вместе с тем реальный уровень социальной защиты по большинству направлений снизился в два-три раза, а по некоторым направлениям - в десятки раз.

Причина - для многоукладной экономики не подходит прежняя идеология страхования. 

Мировая практика показывает, что государственная социальная защита должна быть системной. И необходим законодательный акт, определяющий единый методологический подход к осуществлению отдельных видов социального страхования, что и ставил своей задачей данный законопроект. Он разделял полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере обязательного социального страхования; устанавливал автономность бюджетов соцстраха (не должны входить в бюджеты региональные и муниципальные); определял имущество и денежные средства обязательного социального страхования как федеральную собственность, находящуюся в оперативном управлении страховщиков.

Законопроект не предусматривал ни новых видов социального страхования, ни увеличения тарифов страховых взносов, ни дополнительных расходов из федерального бюджета. 

Требовалось только внести уточнения в Гражданский кодекс РФ, Кодекс законов о труде, ряд законов, так или иначе касающихся страхования.

По мнению авторов, принятие закона упорядочит сбор страховых взносов, обеспечит заинтересованность в своевременном и правильном их внесении и тем самым приведет к увеличению поступлений в фонды обязательного социального страхования. С принятием закона страхование должно превратиться в основную форму социальных гарантий для наемных работников.

 Этот "гладкий" доклад не удовлетворил представителей фракции КПРФ. Так, Николай Арефьев заявил, что он в принципе не против закона, но его концепция неясна: "непонятно, о каких видах страхования идет речь: то ли о государственном, то ли о государственном обязательном, то ли просто об обязательном, то ли о добровольном или социальном, то ли обо всех видах страхования, всех вместе". Коммунист Арефьев встал на защиту Конституции и Гражданского кодекса, отметив, что предполагаемая проектом ответственность государства по гарантиям частных фирм противоречит этим основополагающим правовым актам. Он предложил снять законопроект с рассмотрения и концептуально его доработать. 

Это предложение от имени фракции КПРФ поддержал Иван Никитчук — коммунисты решили еще раз обсудить законопроект, прежде чем принимать окончательное решение.

Анатолий Голов ("Яблоко") выразил сожаление в связи со сложившейся двойственной ситуацией: предложенный проект закона требует серьезной доработки, но его отсутствие вещь еще худшая. Его предложение - принять закон в первом чтении и продолжить работу над ним с серьезными концептуальными изменениями. 

В поддержку законопроекта выступил заместитель министра труда и социального развития РФ Валерий Январев. Он выразил удивление позицией депутатов, держащих в руках весь пакет документов, но при этом задающих вопросы, все ответы на которые в этих документах есть. В частности, в законопроекте ясно написано, что это "основы государственного социального страхования", отдельным списком поименованы те виды страхования, которые в этом законе учитываются.

Январев отметил, что позиция правительства РФ состоит в том, что такой закон нужен, он станет основой для регулирования всех видов социального государственного страхования. На основании его будут приняты другие законы, что позволит создать стройную систему законодательства по этому важному направлению.

Голосование по проекту закона "Об основах обязательного социального страхования" все же перенесли на две недели. На очередном пленарном заседании Виталий Линник еще раз представил этот законопроект, подчеркнув, что основные его положения опираются на нормы, закрепленные в конвенциях Международной организации труда. Доклад фактически повторял предыдущее его выступление. Но на сей раз вопросов, замечаний, предложений у депутатов не возникло. "За" проголосовало 332 человека.

Ко второму чтению профильный комитет "вынашивал" законопроект почти девять месяцев, до марта 1999 года. За это время было получено 150 замечаний и предложений, в том числе от президента РФ, правительства РФ, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ

Как это чаще всего бывает, таблицу принятых поправок палата одобрила с ходу. А вот некоторые отклоненные представители президента РФ и правительства РФ попросили вынести на отдельное голосование. Правительство предлагало изъять положение, фактически дублирующее статью закона, гласящую, что устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования обеспечивается на основе эквивалентных и страховых взносов. Контрдовод Виталия Линника - в случае нехватки финансовых средств соцстраха государство должно гарантировать своевременность положенных выплат. 

Президентская сторона предлагала исключить из законопроекта положение, определяющее право профессиональных союзов на контроль в сфере обязательного социального страхования. По словам представителя президента РФ Александра Котенкова, "норма, имеющаяся сейчас в законопроекте, является рудиментом нашего недавнего прошлого, когда фонды социального страхования находились в ведении профсоюзов. Сейчас это государственные фонды, и предусмотренная законом система контроля законодательных и исполнительных органов власти за использованием этих фондов вполне достаточна".

На это Виталий Линник возразил, что по закону профсоюз может и обязан принимать участие в социальном страховании. Кроме того, по мнению авторов проекта, возрастающая роль профсоюзов должна быть обозначена в законодательстве о социальном страховании - об этом свидетельствует весь мировой опыт. 

В итоге обе поправки были Госдумой отклонены, законопроект принят во втором чтении.

При рассмотрении документа в третьем чтении в июне 1999 года Виталий Линник вновь напомнил его суть, а также заявил, что хочет "предупредить о двух вопросах, о которых болит сегодня душа".

Первый вопрос - о праве на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования. Депутаты это право в законе подтвердили.

Второй вопрос касался возможной нехватки средств в каком-либо бюджете. Закон предусматривал, что правительство имеет право внести вопрос о дополнительном финансировании данных фондов.

Именно эти две позиции вызывали неприятие и поправки со стороны правительства и Администрации президента. Но, по словам Линника, эти разногласия могут быть решены в процессе согласования с Советом Федерации и президентом. 

И закон "Об основах обязательного социального страхования" был принят квалифицированным большинством в 302 голоса.

В Совете Федерации не стали вдаваться в подробности разногласий. Сенатор Николай Володин лишь сообщил, что возражения правительства в ходе заседания профильного комитета сняты. Закон был одобрен, подписан президентом РФ и в июле 1999 года вступил в силу. За прошедшее время в него вносились некоторые изменения и дополнения, но в целом он продолжает действовать.