Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:

Проект закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» был внесен в Государственную Думу в 1998 году группой депутатов — членов комитета ГД по делам женщин, семьи и молодежи.

Почему возникла необходимость в таком законопроекте? Главная причина — рост числа детей-сирот, которых к концу 90-х насчитывалось более 620 тысяч. К тому времени уже был принят ряд нормативных документов для улучшения положения детей: Семейный кодекс РФ, законы «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», постановление правительства «Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей». В соответствии с этим постановлением 1996 года на территории России были созданы федеральный и 83 региональных банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Однако радикального улучшения ситуации не произошло. Более того, по данным, приведенным в пояснительной записке к законопроекту, количество усыновленных детей год от года сокращалось. Так, за три года, предшествовавшие рассмотрению проекта, число их сократилось на 17%, а количество «государственных» детей, то есть воспитанников детских домов, наоборот, выросло на 32%.

За три года своей работы федеральный банк выдал всего лишь 52 направления потенциальным российским усыновителям. Усыновлено же за это время всего-навсего 19 детей. Такую безрадостную картину нарисовала Зоя Воронцова (КПРФ), представляя в Госдуме законопроект «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей». Рассмотрение его состоялось весной 2000 года, то есть уже в следующем, третьем созыве, депутатом которого вновь стала одна из его соавторов.

Почему же российские дети и российские граждане-усыновители не могут найти друг друга?   Докладчик назвала несколько причин: недостаточность технического обеспечения уже созданных банков; ухудшившееся социально-экономическое положение российских граждан, и — основная, по ее словам — сокрытие от российских граждан информации о наличии уже созданных банков данных. Причем, считает Зоя Воронцова, зачастую это бывает сделано умышленно. И в качестве подтверждения этой мысли привела, в частности, данные о растущем иностранном усыновлении: с 3 тысяч детей в 1996 году до 5,5 тысячи в 1998 году. С ее точки зрения, в этой ситуации присутствовала криминальная составляющая.

Таким образом, по мнению авторов законодательной инициативы, ее внесение связано с необходимостью урегулирования деятельности уже созданных банков данных. Тем более что в соответствии с Семейным кодексом порядок формирования такого банка осуществляется именно федеральным законом.

Зоя Воронцова коротко остановилась на основных концептуальных положениях проекта.

Во-первых, это создание правовых основ для формирования и использования информационного государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Законопроект устанавливал основные направления и принципы государственного регулирования его деятельности, задачи уполномоченных органов исполнительной власти, государственный контроль за реализацией поставленных задач.

Во-вторых, это правовое регулирование формирования информационных ресурсов государственного банка данных. Так, проект устанавливал категорию информации по уровню доступа к ней пользователей — открытому или ограниченному, регламентировал единый порядок документирования информации, а также обязательность ее представления в государственный банк данных.

В-третьих, был установлен механизм обеспечения права граждан на информацию о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью, а также гарантии реализации этого права.

Финансово-экономическое обоснование законопроекта показало, что он потребует незначительных бюджетных затрат: дооснащение основными средствами федерального банка данных — 285 тысяч рублей, эксплуатационные расходы — 190 тысяч рублей. Таким образом, общий расход на 2001 год составит всего 475 тысяч рублей. Все это предполагалось профинансировать за счет средств федеральной программы «Дети России» (подпрограмма «Дети-сироты»).

Отвечая на вопросы коллег, Воронцова сообщила, что накануне Владимиром Путиным было подписано постановление правительства о создании межведомственной комиссии, которая будет непосредственно заниматься иностранным усыновлением. Она также уточнила, что уже созданные региональные и федеральный банки данных не имеют общей связи, они действуют автономно, и задача законопроекта — «увязать их в единую цепь».

Председатель комитета ГД по делам женщин, семьи и молодежи Светлана Горячева (КПРФ) выступила фактически с содокладом и расставила некоторые акценты. Так, главная задача законопроекта, отметила она, заключается в том, чтобы облегчить российским усыновителям получение информации о детях-сиротах. Для этого закон должен урегулировать два потока информации: с одной стороны — конфиденциальную информацию о детях, с другой стороны — общедоступную информацию. Она также сообщила, что на тот момент уже было создано более 80 региональных банков данных, которые функционировали без правовой основы.

Заместитель министра образования РФ Елена Чепурных проинформировала палату, что правительство считает возможным принять данный законопроект в первом чтении с учетом внесенных замечаний и предложений. Она также уточнила «просто для понимания», что вопросы, связанные с усыновлением, уже установлены Семейным кодексом и никто никаким образом переделать их этим законом не может. Кроме того, деятельность посреднических фирм, обеспечивающих усыновление детей-сирот иностранцами, урегулированы тремя правительственными постановлениями, они поставлены в очень жесткие рамки закона. И, наконец — что важно! — Чепурных напомнила, что закон предполагает совмещение банка данных детей и потенциальных усыновителей, «чтобы не возникало никаких вопросов по системе управления информационным банком данных, по самой схеме деятельности этого банка».

С критикой представленного законопроекта выступил только Валерий Зубов («Народный депутат»), по мнению которого тот не только не решает ни одной проблемы усыновления, а, напротив, усложняет эту проблему. Он назвал проект «исключительно бюрократическим» и заявил, что не представляет себе, как можно выбирать ребенка для усыновления через общероссийский банк данных. «Создавать такой банк данных — это примерно то же самое, что создавать банк невест. Он может теоретически вам рассказать обо всех молодых девушках страны, но вряд ли большинство разумных людей будут выбирать жену по банку данных», — сказал он.

Голосование дало ожидаемое конституционное большинство, и законопроект был принят в первом чтении.

Второе чтение проекта федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» состоялось нескоро, практически через год, в феврале 2001 года.

По устоявшейся схеме докладчик — вновь Зоя Воронцова — сообщила о том, сколько было за это время получено заключений, предложений, изменений, дополнений, а также о проведенных парламентских слушаниях. Ну и, конечно же, «в связи с тем, что многие поправки учтены, содержательная сторона закона качественно улучшилась».

Если говорить конкретно, то из законопроекта был исключен ряд статей: одни — потому что они дублировали закон «Об информации, информатизации и защите информации», другие — потому что законодатели вторглись в пределы компетенции правительства.

В доработанном варианте, заявила Воронцова, «появилось много нового, качественного и содержательного». А именно: уточнен понятийный аппарат, упрощена его терминология, более стройной и последовательной стала структура. По предложениям правительства и Совета Федерации в законопроект включены нормы, касающиеся учета граждан, желающих принять ребенка на воспитание в семью.

Законом определен и правовой режим документированной информации о гражданах. С учетом предложений президента, правительства и ряда субъектов права законодательной инициативы был изменен подход к решению вопроса о том, какие сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, следует отнести к конфиденциальной информации, а какие — сделать открытыми и общедоступными.

Проектом было установлено также, что иностранные граждане имеют право на доступ к конфиденциальной информации только о тех детях, в отношении которых возникли установленные Семейным кодексом основания для их усыновления иностранцами.

Зоя Воронцова особо остановилась на поправке, которую внесли президент и правительство и которая предлагала исключить из проекта статью об ответственности должностных лиц за нарушение прав пользователей информации. Профильный комитет с этим не согласился. Однако в новой редакции текста данная статья все же претерпела существенные изменения: из нее были исключены положения, предопределяющие содержание возможных составов правонарушений, она была сформулирована в общей форме и говорила об ответственности за нарушение закона не только должностных лиц, но и всех других лиц, как физических, так и юридических.  

Таблицы поправок и сам законопроект «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» во втором чтении были приняты без вопросов и дискуссий. А через месяц — и в третьем чтении. И всё — конституционным большинством.

Совет Федерации не стал открывать прения по этому вопросу. Доклад сенатора Владимира Торлопова был лаконичен: этот закон создает правовые основы для формирования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определяет порядок формирования банка данных, устанавливает механизм его использования, а также право граждан на информацию из государственного банка данных о детях и гарантии реализации этого права.

Верхняя палата закон единодушно одобрила, президент РФ подписал, в апреле 2001 года он вступил в силу и сегодня (с поправками) является действующим.