В середине XIX века в России появилось местное самоуправление. Это последствие земской реформы приобрело воистину революционное значение. Был узаконен принципиально новый источник власти – народ. О предпосылках, последствиях этого события, а также попытках царской бюрократии противостоять демократическому нововведению рассказывает кандидат исторических наук, депутат Госдумы первого созыва Александр Минжуренко.

В первой трети XIX века в России предпринимались попытки разработать в теории и ввести на практике выборное начало в формирование отдельных структур государственной власти и органов регионального и местного самоуправления. 

По поручению императора Александра I графом Сперанским были подготовлены проекты радикальных реформ, в которых народ получал бы право голоса на выборах своих представительных органов. Похожие проекты были составлены и в тайных кружках декабристов; они намеревались осуществить свои планы революционным путем. 

Однако ни реформистский, ни революционный вариант внедрения выборного начала так и не реализовался в России. Также безуспешно закончились государственно-правовые эксперименты Александра I, направленные на создание «островков» «конституционной демократии» на территориях автономий – Финляндии и Польши.

Новый император Николай I и его окружение воспринимали все попытки внедрения начал выборности как революционную и крайне опасную угрозу основным устоям государственной власти в стране. Восстание декабристов в 1825 году и восстание в Польше 1830 года, по их мнению, и было естественным и неизбежным следствием всех демократических планов и экспериментов. Взойдя на престол Николай I заявил: «Революция на пороге России, но клянусь, она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни».

И император остался верен своим словам. В стране наступил период жестокой реакции. Все разговоры о выборности и либерализме сурово пресекались. Для борьбы с инакомыслящими было создано печально известное III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Оно установило секретный надзор за многими «частными лицами» и даже за государственными учреждениями. 

В целях «защиты» населения от проникновения в его среду «тлетворных» либеральных идей был введен новый, более строгий, устав о цензуре. Цензоры были обязаны следить, чтобы в выпускаемых в свет изданиях не содержалось каких-либо мыслей, хотя бы косвенно затрагивающих существующие государственные порядки.

В начальных и средних школах вводились телесные наказания, а по рескрипту 1827 года крепостных крестьян было запрещено принимать в средние и высшие учебные заведения. Преподавателей, уличенных в «вольнодумстве», отстраняли от работы и отдавали под надзор полиции. Запрещалось даже нейтрально доводить до учащихся информацию о государственном устройстве республик, о том, что там власть избирается населением.

Но несмотря на тяжелую атмосферу реакции, передовая общественная мысль все же тлела в России. Создавались и действовали тайные кружки братьев Критских, В.Г.Белинского, А.И.Герцена и Н.П.Огарева, Н.В.Станкевича. Главной темой дискуссий в этих кружках была проблема освобождения крестьян от крепостничества. Но обсуждались и темы будущего республиканского устройства России, спорили о том, кому давать избирательные права.

И это общественное движение, наряду с другими факторами, все-таки дало свои плоды. На повестку дня выдвинулся вопрос отмены крепостного права. С приходом нового императора Александра II развернулась работа по подготовке крестьянской реформы. В 1861 году вышел исторический Манифест, освобождавший крестьян от крепостнической неволи.

Однако, это было только началом преобразований. Следующим крупным шагом в направлении либерализации режима абсолютной монархии было решение царя о создании земских учреждений. 

По земской реформе 1864 года населению даровалось местное самоуправление. Предпосылки такого нововведения складывались довольно давно. Во всех слоях русского общества к этому времени уже господствовала отрицательная оценка деятельности казенных учреждений на местах. Царская бюрократия по общему признанию не справлялась со своими задачами и действовала неэффективно, особенно в нижних звеньях своих структур. 

Назначенные из центра и руководимые директивами из столицы чиновники повсеместно демонстрировали незнание местных условий и специфики региона. Они зачастую недостаточно оперативно реагировали на изменение ситуации и постоянно запаздывали с принятием мер в ожидании указаний из центра. 

Отсюда в обществе и назрела мысль о том, что решение местных вопросов вполне можно поручить проживающим здесь людям, тем более, что в каждой губернии и уезде Центральной России было вполне достаточно дворян с высшим образованием и опытом руководящей работы.

Согласно реформе, создавались губернские и уездные земские собрания, которые формировали постоянные земские управы. К компетенции земских учреждений были отнесены местные хозяйственные вопросы: строительство и содержание больниц и школ, содержание сельских дорог и строительство мостов в сельской местности, принятие на службу врачей и фельдшеров, устройство курсов для обучения населения и устройством санитарной части в городах и деревнях. Занимались земства и «попечением» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечением народного продовольствия и сбором налогов на местные нужды.

Самое главное в данной реформе было то, что эти земские учреждения были выборными от населения. И это в жестко централизованном монархическом государстве, где абсолютно все назначения до мельчайшего чиновника шли сверху вниз. Первоисточником власти для всех служащих в государственном аппарате был сам царь. В стране существовал только один вектор формирования органов власти – из центра вниз. 

И вот теперь в российском государстве с проведением земской реформы появился диаметрально противоположный вектор получения полномочий управленцами: снизу вверх. Был узаконен принципиально новый источник власти – народ. Эта мера приобрела значение воистину революционной реформы. Не случайно вся царская бюрократия буквально в штыки встретила введений земств. Чиновники справедливо увидели в земских учреждениях своих конкурентов.

Избрание «гласных» (иначе говоря – депутатов) в земские собрания происходило по куриям. Все избиратели разбивались на три курии: уездные землевладельцы, городские избиратели и выборные от сельских обществ. В первую курию записывали собственников, владеющих не менее чем 200 десятин земли, а также владельцев промышленных и торговых предприятий или недвижимости стоимостью не ниже 15 тысяч рублей или приносящей доход не менее 6 тысяч рублей в год.

В городскую курию зачисляли тех, кто имел купеческие свидетельства и владельцев предприятий и торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тысяч рублей, а также владельцев недвижимости на сумму от 500 рублей в небольших городах и 3 тысяч рублей в крупных.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. На сельских сходах крестьяне выбирали своих представителей на волостные сходы. В волости же происходило избрание выборщиков, которые затем, собравшись в уездном центре, выбирали гласных.

Земские собрания гласных созывались один раз в год, но в необходимых случаях они могли собираться и чаще. Собрания назначали членов земских управ – по 6 человек и в губернской, и в уездной – которые работали на постоянной основе. Земские собрания принимали решения, давали соответствующие распоряжения управам и контролировали их исполнение.

Относительно роли земств в литературе все еще порой содержатся, возможно по инерции с советских времен, не очень высокие оценки. Это пошло еще с реплик Ленина, который резко отрицательно относился ко всем удачным царским прогрессивным реформам. Его логику понять можно: он считал либеральные реформы альтернативой революционному варианту разрешения противоречий, поборником которого он сам и выступал. Отсюда и его максимализм в оценках, когда он называет земства «пятым колесом в телеге русского государственного управления».

На наш же взгляд земскую реформу не зря называют «великой». Земские гласные и служащие управ получали мандат на управление от народа, а не от царя. Это было новизной большой степени. И не суть важно, насколько широки были полномочия у земских учреждений. Главное, что их избирало население, а это дорогого стоило. 

Практика выборов своих представителей в органы управления с годами прижилась в России и перестала быть чужеродной. Успешная работа земств снискала им уважение со стороны избирателей, они работали лучше казенных бюрократических учреждений. На этом фоне вполне естественным стало появление и укрепление мыслей о целесообразности распространения принципа выборности и на другие структуры органов власти. 

Россия сделала еще один шаг на пути преобразования абсолютистского самодержавия в конституционную монархию.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 20 апреля.